Gramsci e o Direito Público — Democratização, transformismo e hegemonia no Brasil dos anos 1990

Antonio Gramsci
✆ Michelle Zucca 

Emiliano Brunet Paes

Tendo como horizonte o tema da democratização, o presente ensaio busca examinar, em perspectiva histórica, a partir de categorias fundamentais cunhadas ou desenvolvidas por Gramsci, determinadas transformações da Administração Pública no Brasil ao longo dos anos 1990, com ênfase nas instituições do direito a ela correlacionadas. Parte-se do diagnóstico de que este é um período de intensa atuação política no teatro institucional, pretendendo-se discutir criticamente o modo como tais transformações, especialmente as do direito público, têm sido, de forma insatisfatória, explicadas a partir da inserção do Brasil no nexo histórico de transformações do capitalismo e da resolução de um suposto problema de governabilidade.

O objetivo da nossa crítica é o de demonstrar que essa leitura do fenômeno e o modo como, a partir dela, são enfocadas as mutações do direito público, erradicam o caráter dialético do processo de transformações então em curso e ignoram o peso e o papel de mudanças moleculares disparadas em nossa sociedade antes mesmo dos anos da reforma, relacionadas que estão a processos históricos (internacionais e internos) que não se subsumem inteiramente à tese reformista.

O ensaio divide-se em duas seções. Na primeira seção, buscamos situar historicamente o processo de reforma no Brasil, com ênfase em seu impacto na Administração Pública e no direito público, identificando dois aspectos que julgamos fundamentais para a construção da crítica: i. o modo como a dinâmica de reformas dos anos 1990 se articula com os temas suscitados pelo nexo histórico mais amplo da transição democrática no Brasil; ii. a maneira como estabelece pontes e manipula uma determinada ideologia reformista da Administração Pública e do direito, difundida em escala global nos anos 1980/90.

Na segunda seção, destacaremos e desenvolveremos noções trabalhadas por Gramsci, tais como as de revolução passiva, transformismo e hegemonia, na medida em que fornecem recursos analíticos para a construção da crítica antes proposta. Optamos, nessa seção, por enfocar não apenas os contornos mas também, num esforço de historicização do pensamento daquele autor, a própria gênese dessas categorias na reflexão gramsciana. Assim o fizemos por acreditar que, a partir do contexto histórico de complexas transformações com que Gramsci se defrontava, essa é uma forma de evidenciar a universalidade e o valor heurístico daquelas categorias, notadamente para pensar o papel do direito e de suas instituições no processo aberto e disputado através do qual o capitalismo, nos anos 1980/90, tenta uma renovação de época.

À guisa de conclusão, na última seção do trabalho, a partir de um breve inventário das frentes do programa reformista que impactaram o direito público, apontamos a insuficiência das análises que têm procurado evidenciar o sentido e o alcance daquelas mutações, o que fazemos a partir das noções desenvolvidas na seção anterior — notadamente as que circundam os temas da revolução passiva, da hegemonia e do transformismo —, procurando sugerir sucintamente algumas linhas alternativas de investigação das transformações ocorridas no período, o que radica, ao nosso sentir, na atenção às mudanças, algumas das quais tematizadas já ao tempo da transição, que estavam em curso na nossa sociedade desde um período anterior ao da vitória da coalizão reformista, e sem as quais o processo dialético em que se inserem as reformas se torna ininteligível.

1. Direito público e transformismo nos anos 1990 no Brasil: a questão das “reformas administrativas”. Identificando aspectos que comportam uma análise a partir de Gramsci

De acordo com Abrucio e Loureiro (2002), os dois governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) ostentam como característica marcante o fato de terem representado uma “era de reformas” do Estado, um período também referido alhures como de “metamorfoses” do Estado (Sallum Jr., 2003). São inúmeras, na literatura, as referências que remetem à ideia de uma intensa operação no plano superestrutural, o que, de resto, havia sido colocado como um dos propósitos centrais daquele governo que, já no seu albor, ainda em 1995, comete a uma estrutura específica — o Ministério da Administração e Reforma do Estado (Mare), criado pela Medida Provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995.

Seguindo um plano ambicioso, logo elaborado e amplamente divulgado (o Plano Diretor da Reforma do Estado), cometia-se ao Mare — evidentemente sem exclusividade, já que a reforma do Estado sabidamente se articulava com o andamento de políticas macroeconômicas gestadas em outras frentes — a tarefa não só de promover reformas propriamente organizacionais no aparelho estatal como também a de reformular práticas administrativas.

Do ponto de vista da tentativa de organização pelo alto de uma condução hegemônica do processo, esse movimento buscava se apresentar como portador da consciência da mudança ao alardear um necessário acerto de contas com o passado ibérico, marca de origem que teria sido arquetipicamente reencarnada e reinvestida de sentido num — segundo estes que então reivindicavam a direção política da mudança enquanto portadores do novo — até então imorredouro varguismo, uma era com a qual haveria chegado a hora de romper, conforme anunciara o ainda senador Fernando Henrique Cardoso em seu último discurso antes da posse como presidente da República.

Enquanto construto intelectual e político, a supostamente necessária ruptura com o passado associava discursivamente o velho ou a tradição a categorias como patrimonialismo  e burocratismo, ambas lidas, na chave de Faoro (2007) ou Schwartzman (1975), enquanto carapaça pesada deixada por um modelo de administração que — tanto na sua versão neopombalina arregimentada para a construção da ordem e preservação da unidade nacional ao longo século XIX, quanto na sua versão desenvolvimentista com Vargas já nos anos 1930 — seria a causa suficiente do sufocamento, para não dizer do sacrifício, no altar do público, de uma alegadamente benfazeja dinâmica de interesses individuais que precisaria ser libertada daquelas amarras.

Assim é que, ao longo dos anos 1990, alimentada por uma violenta e persistente crise fiscal em âmbito local e por complexas transformações do capitalismo global que já se desenhavam desde os anos 1970, aquela chave de “denúncia” do modelo administrativo supostamente patrimonial e estamental associado à herança ibérica ampliou-se, vindo a incorporar — em um cenário mundial de perda de capacidade operativa do Estado-nação e de esgotamento, aqui nestas plagas, do modelo de desenvolvimento baseado na substituição de importações — a perspectiva de um acerto de contas mais profundo do que aquele que se vira na reforma administrativa de 1967, também de cepa declaradamente liberal.

Tal operação política e intelectual pressupunha, destarte, como forma de credenciar aquela coalizão a pilotar a mudança no sentido proposto, a produção de uma associação entre, de um lado, a crise fiscal e econômica e, de outro, a alegada “crise do modo de intervenção do Estado” e do modelo administrativo plasmado pelo constituinte, tarefa para a qual não faltou a participação dos intelectuais — entre os quais, por exemplo, Bresser-Pereira —, seja formulando o marco teórico da reforma, seja, através dele e de outros meios e instrumentos, adaptando e dando curso a paradigmas de reforma da Administração Pública intensamente elaborados, reelaborados e difundidos globalmente, ao longo dos anos 1990, no âmbito ou com o apoio, por exemplo, de instituições como o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional, o BIRD ou a OCDE (Mendes Pereira, 2015; Chang, 2011).

1.1. Uma primeira via de mobilização do direito público: as reformas, a tentativa de redesenho da esfera pública e a disputa em torno da reabertura dos temas da transição

Como se sabe, contudo, aquele “modo de intervenção do Estado” nos domínios econômico e social, ou ainda, o modelo de administração pública com o qual o Brasil saíra dos anos 1980 e afrontara o começo dos 1990 — apontado pela coalizão reformista como um garrote anacrônico e supostamente inadequado, ou não homólogo, a uma saudável dinâmica de interesses e às transformações do capitalismo em escala global — era mais do que um puro e simples testemunho da renitência do legado ibérico.

Com efeito, aquele modo de intervenção do Estado e seu correspondente aparato administrativo, bem assim as regras e princípios com os quais a Constituição de 1988 os animara, eram um produto da transição democrática que, de diferentes maneiras, desde o delineamento da estratégia de derrota eleitoral do regime autoritário na primeira metade dos anos 1970 até os trabalhos da constituinte, tematizara, como um fil rouge daquele processo, a questão da democratização do espaço público e de suas instituições (e não sua remoção ou submissão a uma linguagem estranha à do direito público) enquanto caminho privilegiado de construção de uma cidadania ativa (Werneck Vianna, 1989; 1995; 2000).

Esse processo de transição democrática, cujo momento emblemático de deflagração pode ser associado à decisão dos partidos opositores do regime militar de disputar as eleições de 1974, se consolidaria no final da década de 1980, com a promulgação da Constituição de 1988, momento paradigmático no qual se confirma e aprofunda a dimensão republicana que marcara desde a origem o nosso percurso de entrada na modernidade.

Tal confirmação daquela marca republicana irá se manifestar tanto em razão da maneira como foi mobilizada a linguagem do direito — testemunhada pelo estabelecimento de um programa constitucional substantivo, vazado em uma enunciação não puramente semântica, ou seja, dotada de pretensão de efetividade (Barroso, 2003; Silva, 2002), de princípios e regras recobrindo um vastíssimo conjunto de dimensões da vida social —, quanto ainda através do primado do espaço público, com a constitucionalização de uma variada gama de instrumentos de defesa daqueles direitos e a consolidação de princípios específicos (isto é, infensos à lógica privatista ou de mercado) regulando o funcionamento em geral da Administração Pública e a sua intervenção nos domínios econômico e social (Werneck Vianna, 2015b).

Por esta via, isto é, ao retirar da esfera estritamente econômica e submeter à linguagem do direito público toda uma série de atividades administrativas que, regidas por uma extensa malha de princípios constitucionais, representavam um conjunto de prestações positivas correspectivas a direitos titularizados pelos cidadãos, acabavam por se revelar, como observou Werneck Vianna, “áreas de vizinhança das interpretações do constituinte com as que nos vêm da hora remota de consolidação do nosso Estado-Nação, como as do visconde do Uruguai, que opunha o primado do público e do Direito Administrativo aos ideais do self government para os fins de formação de uma cultura cívica no Brasil” (idem: 196).

Dentro dessa armação e dessa chave de leitura — e sem evidentemente ignorar que, a despeito da predominância do tema macroeconômico e fiscal (Costa, 2002), o evolver das reformas as abriria em frentes diversas, expondo divergências e nuances no âmbito da coalizão governista reformadora (Martins, 2002) —, o diagnóstico da crise do modo de intervenção do Estado e do modelo de administração pública, alardeado muito fortemente desde o primeiro governo de FHC, recuperava e pretendia reavivar uma cisão que se tornara bastante clara ao longo dos anos 1970, no campo das ideias e no da estrutura social, e que iria acompanhar todo o período da transição à democracia, envolvendo a questão da tradição republicana de precedência do público sobre o privado (Werneck Vianna, 2000).

Assim, como observado por Werneck Vianna, ao conquistar o Poder Executivo, aquela coalizão, operando no registro da cisão antes mencionada, “deixa claro que a transição era, ainda, um processo em curso, denunciando como ilusória a crença de tantos de que, com a promulgação da Carta de 1988, ela teria conhecido o seu ato de conclusão. Concluí-la, de fato, dependia da ação do Executivo, agora sob seu controle, da qual deveria resultar a reforma do Estado, a liberação do mercado de constrangimentos externos à sua lógica e, muito especialmente, a reforma da Constituição” (Werneck Vianna, 2000: 52).

Paradoxalmente, todavia, tanto na seleção de seus mecanismos quanto de seu objeto, ou em outras palavras, ao atuar intensamente no plano supraestrutural e, muito particularmente, no plano da organização da Administração Pública e de suas práticas, a elite reformadora pagava notório tributo à nossa tradição política, reencenando o andamento de mudança-conservação (a predominância e a valência de cada um desses polos é um objeto a ser examinado ao longo do presente ensaio) próprio de nossa entrada na modernidade e do desenvolvimento do capitalismo no Brasil (Werneck Vianna, 1995; 2004a).

Do quanto se viu até aqui e tendo em conta os propósitos da presente exposição, interessa-nos, para o momento, destacar o aspecto-chave consistente no fato de que tanto em função da maneira como a elite reformista havia elaborado um diagnóstico de nosso legado administrativo, como também em função do modo como operava e dos mecanismos que elegera para entronizar o programa reformista — com destaque para as reformas constitucionais e a intensa produção legislativa no campo da Administração Pública —, o direito público mostrava-se, naquele momento, mais do que nunca, um ponto de passagem necessário, na medida em que, da perspectiva daqueles que pilotavam a agenda reformista, era o lócus onde se haviam cristalizado os óbices que o programa pretendia remover e também o instrumento através do qual operar a tessitura de um novo arcabouço supraestrutural.

Por esta senda, o direito público e suas transformações constituem uma lente privilegiada a partir da qual observar o andamento e as tendências do aludido processo de mudança-conservação, especialmente porque algumas de suas instituições eram, ao mesmo tempo, portadoras in fieri de instrumentos e canais para uma pilotagem por baixo, a partir da estrutura, da vida republicana.

1.2. Por uma segunda via, a retórica reformista convoca o direito público: gerencialismo, neoinstitucionalismo e superdeterminação econômica do direito

Mas a centralidade da reforma da Administração Pública e, particularmente, de seu direito e suas instituições na segunda metade dos anos 1990 não provinha apenas da suposta e alegada necessidade de um acerto de contas com o passado ibérico, ou ainda da reabertura dos temas da transição, representada pela renitência do tema da reforma da Constituição na agenda governamental. O modelo de administração pública plasmado em 1988 e as instituições de direito público que o animavam — notadamente as que organizavam a atuação estatal nos domínios econômico e social e preconizavam variados mecanismos de controle democrático dessas intervenções — deveriam passar, ainda, pelas interpelações do neoinstitucionalismo econômico e do gerencialismo administrativo e todo um conjunto de concepções que, agrupadas em torno de ideias-chave tais como as de “boas instituições”, “governança” ou “eficiência”, prometiam uma delicada ou, pelo menos, complexa convivência com o modelo de esfera pública e de articulação entre Administração Pública e sociedade que havia sido originalmente plasmado pelo constituinte.

Isto porque, como já se mencionou acima, o programa de reformas da Administração Pública no Brasil, pelo viés da alegada necessidade de adaptação às transformações do capitalismo em escala planetária e a partir da perspectiva mais geral de uma crise do Estado de bem-estar social, se colocava em contato com diversos outros programas de reforma, notadamente o inglês (Bresser-Pereira, 2011), ainda que não exclusivamente. Como observam Heredia e Schneider (1998) em notável estudo comparativo, ainda que se possa propor uma tipologia diferenciadora a partir das nuances presentes nas diversas florações que a onda reformista conheceu ao redor do globo, todos esses movimentos se articulavam, de forma ou de outra, em torno de uma tentativa de readequação dos aparelhos estatais após uma intensa primeira onda de downsizing, privatização e desregulação.

Nesse contexto, portanto, o Brasil, a exemplo de outros países que haviam aderido à agenda de privatizações, se colocava sob a zona de influência de programas de reforma institucional fortemente impactados, no plano político e intelectual, por movimentos como onew institutional economics — bastante difundido naquele momento a partir do acolhimento quase dogmático de que “boas instituições”, no sentido que lhes emprestava North (1990), teriam um efeito causal sobre o desempenho econômico.

De forma complementar ao redesenho institucional “pelo alto” — tema forte do neoinstitucionalismo econômico que, num cenário de globalização, preconizava uma tendência à homologia organizacional em torno da ideia de “boas instituições” —, também constituía uma referência para o programa brasileiro, como se extrai muito nitidamente do Plano Diretor da Reforma do Estado (PD), o tema da reforma gerencial, tendo sido, no nosso caso, bastante influentes o modelo inglês inicialmente implementado na gestão Thatcher (Abrucio, 2006) e, como declarado por um dos autores do PD, também a obraReinventing Government, de Osborne e Gaebler (Bresser-Pereira, 2011). 5 56

Ainda por este canal, não menos significativos foram os impactos advindos do contato do direito administrativo com a ciência econômica e a ciência da administração, fato que teria o condão de pôr à prova a centralidade, cara à configuração de um regime jurídico de direito público, da preponderância do interesse público sobre o privado enquanto aspecto distintivo desse ramo do direito — marca de origem que remonta, aliás, como demonstrado por Coser (2008), à contribuição do visconde de Uruguai para o delineamento jurídico e político da noção de interesse público como fator organizador das relações entre Estado e sociedade.

À vista do conjunto de fenômenos mencionados nas seções anteriores, proveio de diversas fontes o diagnóstico de que o direito público e, muito particularmente, o direito administrativo constituíam um tópico privilegiado das reformas nos governos de FHC. Neste amplo espectro, apenas a título exemplificativo, surgiram vozes como as de Bandeira de Mello que, em posição mais assertiva, questionava a mimetização pelo governo brasileiro de institutos estrangeiros elaborados a partir de “ingredientes produzidos exogenamente, isto é, fora de sua própria sociedade” (2015: 1096), até posições como as de Moreira Neto (2005), diagnosticando que as reformas haviam inexoravelmente introduzido no Brasil o tema da “crise [da noção] do serviço público”, ou ainda as de Di Pietro (2007), sinalizando inúmeras novas tendências a partir dos anos 1990, como as de ampliação de uma discricionariedade de viés eminentemente técnico e de “fuga do direito administrativo”.

As avaliações exemplificativamente mencionadas no parágrafo anterior, provindas de três dos mais influentes administrativistas brasileiros, ilustram a percepção, hoje já extremamente difundida na publicística nacional, de que as reformas dos anos 1990, e particularmente aquelas que tiveram curso durante os governos de Fernando Henrique Cardoso, representam um momento de inflexão para o direito público e, particularmente, para o direito administrativo. Aponta-se, por exemplo, a formação de um novo corpus teórico e normativo, o Direito Administrativo Econômico, como locus de onde emanaria uma nova gramática das relações entre o Estado e o setor privado, ou ainda entre a Administração Pública e a sociedade, um novo ramo, enfim, “em relação ao qual o direito administrativo tradicional é chamado, pejorativamente, de conservador ou, mesmo, ultrapassado” (Di Pietro, 2007: 8).

Nota-se, portanto, que as avaliações acerca do impacto das reformas no âmbito do direito público comportam um elemento, a ser criticamente avaliado adiante, de eventual ruptura em relação não só àquele direito administrativo que, na origem, fornecera determinadas categorias-chave à articulação das relações entre administração pública e sociedade — assim inscrevendo-se na nossa tradição política —, como também àquele plasmado na Constituição de 1988, ora apresentado na retórica reformista como disfuncional, em determinados de seus aspectos, às transformações do capitalismo global, à regulação econômica e à construção da governabilidade na segunda metade dos anos 1990.

Em meio às múltiplas avaliações que o fenômeno suscitou no campo do direito público haverá aquelas que enxergam nas reformas uma operação puramente política e interessada, sem ligação ou apresentando um nexo estritamente instrumental com o “mundo das coisas”, ao se introduzirem mimeticamente ingredientes exógenos e desconexos das transformações de nossa sociedade (Bandeira de Mello, 2015), assim como haverá, de outro lado, avaliações que nelas veem, com ares de inexorabilidade, uma adaptação de caráter funcional, isto é, uma consequência indisputável da entrada na pós-modernidade do capitalismo, cujo “discurso, neste novo tempo é o da desregulamentação, da privatização e das organizações não-governamentais” (Barroso, 2005: 2). Tal como se fossem duas faces da mesma moeda, nesses registros, ora as reformas são apresentadas como estranhas a qualquer movimento verdadeiramente dialético, ora são descritas como se elas mesmas contivessem a própria síntese do processo de transformações.

Todavia, uma avaliação crítica acerca do conteúdo e do sentido das mudanças pelas quais passou o direito público nesse momento agônico de complexas transformações sociais demanda sensibilidade para que se busque uma posição mais matizada. Esta tarefa envolve o esforço de reintroduzir o peso e o papel das mudanças moleculares em marcha no âmbito da sociedade naquele momento, o que vale dizer, envolve uma inquirição e uma consideração de determinados sentidos das mudanças então em curso no “mundo das coisas” que podem ter influenciado (ainda que indireta ou “espontaneamente”) o andamento das reformas, ou ainda, atribuído novos sentidos a elas ou mesmo levado à sua superação em certos aspectos.

2. Identificando, na reflexão gramsciana, categorias analíticas para a compreensão crítica das mutações da administração pública e do direito nos anos 1990

Uma vez demonstrada a amplitude das transformações pelas quais passaram a Administração Pública, suas instituições e seu direito ao longo dos anos 1990, a elaboração de uma perspectiva crítica pressupõe, em primeiro lugar, caso se queira recuperar a materialidade e o sentido das mudanças vividas naquele período, uma renúncia à tentação de subsumir as transformações da Administração Pública e de seu direito naquele contexto a uma perspectiva de tipo “fim da história”, aliás em voga naquele período, como se estivéssemos diante de uma adaptação puramente funcional às transformações do capitalismo, com isso erradicando o papel da cultura política e dos mecanismos de mediação.

De outra banda, uma perspectiva crítica pressupõe, ainda, o cuidado para não cair no extremo oposto, que consistiria em se descolar a sociedade política da sociedade civil e atribuir analiticamente à primeira um controle irreal do processo de transformação e a capacidade de operar no vácuo, sendo essa uma via analítica através da qual se oblitera o papel das disputas hegemônicas indissociáveis do movimento das estruturas.

Postulamos que noções profundamente desenvolvidas por Gramsci, tais como as detransformismo, hegemonia e revolução passiva, são de grande valia para a elaboração de uma perspectiva que fuja das armadilhas antes descritas.

2.1. Sobre a atualidade de noções gramscianas que admitem perguntas a partir de nosso tempo. Da perenidade das reflexões sobre as interações entre estrutura e superestrutura nos momentos de transição do capitalismo

Bem a propósito das cautelas acima, ao discorrer sobre o que torna atual o pensamento gramsciano, Aggio e Henriques observam que o que “nos faz voltar com proveito aos seus textos é a capacidade, expressa em especial na maturidade vivenciada no cárcere, de esboçar uma espécie de análise morfológica das sociedades contemporâneas”, de maneira que, “ao delinear tal morfologia, nosso autor estabelece por consequência as bases — ou, antes, algumas bases — de uma teoria significativamente nova da mudança social em sociedades complexas, mais além de uma visão instrumental da política e do Estado, bem como de qualquer reducionismo, inclusive de tipo classista” (Aggio e Henriques, 2010: 21).

Em linha semelhante, isto é, no que concerne ao caráter histórico-universal e ao potencial heurístico das categorias formuladas por Gramsci, especialmente nos anos do cárcere, mostra-se precisa a observação de Carlos Nelson Coutinho de que os Cadernos, ao estabelecer uma relação dialética com os escritos da juventude, conservam, destes últimos, a dimensão histórica e a vinculação com os problemas concretos, ao mesmo tempo em que os superam na medida em que “elevam a nível superior os elementos contidos nos escritos anteriores”, permitindo a Gramsci “atingir um equilíbrio quase perfeito entre o momento histórico e o momento sistemático” (Coutinho, 1981: 64).

Seguindo essa linha e tentando, a partir daí, demonstrar o veio através do qual as categorias gramscianas se mostram pertinentes à análise dos fenômenos que constituem o objeto deste ensaio, parece-nos claro que entre os problemas concretos com que Gramsci se defrontou, e a partir dos quais produziu categorias histórico-universais, destaca-se, como observado por Werneck Vianna, aquele relativo à tentativa de “distinguir, no terreno concreto dos processos de modernização europeus, como estrutura e supraestrutura interagem na hora agônica da transição de um modo de produção para outro” (Werneck Vianna, 2004b:74).

Assim, em suma, se Gramsci produziu uma teoria da mudança social e, no âmbito dela, categorias de validade histórico-universal que nos ajudam a compreender as transformações em sociedades complexas, ele o fez a partir de uma sociologia comparada que esteve, desde os escritos de juventude até o cárcere, atenta aos problemas concretos de seu tempo.

Entre estes, ocupando uma posição central — e daí advindo, a nosso sentir, uma das razões da perenidade de sua reflexão —, situam-se os problemas da transformação dos modos de produção e dos mecanismos de reprodução do capitalismo, matérias que teve a oportunidade de examinar, por exemplo, sob o ângulo das vias de passagem às formas modernas de produção e também, já nos anos 1930, sob o prisma da transição do liberalismo econômico à economia politicamente programada. Tais transições, os caminhos que podem tomar, as instâncias que dela participam, enfim, a maneira como engajam uma relação entre economia e política, constituem um tema que perpassa, como problema central, a reflexão gramsciana e que, por esse prisma, mantém Marx, especialmente o do “Prefácio” de 1859, como um interlocutor constante.

Evidentemente, não se pode negar que, em torno de tais problemas e da maneira como estabeleceu aquele diálogo com Marx (como também, entre outros, com Lenin ou Hegel), o pensamento gramsciano conheceu movimentos importantes entre o período da juventude e os escritos carcerários, o que, no caso de um autor profundamente engajado nos problemas de seu tempo, só reforça, tal como encarecido por Aggio e Henriques, a importância do esforço de historicização daquela obra, dela extraindo o que é “fina e clarividente percepção de estruturas políticas que desafiam nossa compreensão e com que, em muitos casos, ainda convivemos”, assim fazendo, como ora pretendemos, que Gramsci suporte “perguntas incômodas a partir de nosso tempo” (Aggio e Henriques, 2010: 13).

2.2. Os movimentos da reflexão gramsciana e a gênese de categorias fundamentais em um contexto histórico de complexas transformações

O tratamento do problema central da transição dos modos de produção e dos limites e possibilidades de reprodução do capitalismo evidencia fortemente essa passagem ou movimento no pensamento gramsciano da juventude à maturidade. Assim, nos escritos de juventude, como em “A revolução contra O Capital” (Gramsci, 2004a), ou mesmo em “Um exame da situação italiana” (Gramsci, 2004b) — no qual já se nota o desenvolvimento de uma fina sociologia comparada acerca das reservas políticas da classe dominante em estados capitalistas avançados e periféricos —, a transição ao moderno ainda é pensada a partir de uma proximidade maior com o pensamento político do Lenin de Que Fazer?, isto é, ainda está presente a noção de “vantagem do atraso” e o horizonte é o revolucionário. Em contrapartida, já nos textos do cárcere, produzidos pós-crise de 1929, em uma era na qual o capitalismo aparenta mostrar capacidade de estabilizar-se e articular-se à política sob a forma da economia programada, com florações tão díspares como aquelas da América do New Deal e da Itália fascista, “vai-se estar diante de outra geografia, claramente dominante a articulação de tipo ocidental entre sociedade civil e sociedade política” (Werneck Vianna, 2004a: 64).

É no cerne desta outra geografia que — exemplificando aquele processo dialético que, como mencionado antes, Coutinho vislumbra entre os escritos de juventude e os Cadernos — Gramsci aperfeiçoará, à vista de um contexto histórico novo, categorias e chaves de leitura de validade histórico-universal para a compreensão crítica dos processos de transição do capitalismo, fazendo-o a partir de uma perspectiva que permite, a nosso sentir, melhor decodificar os fenômenos que estamos examinando no presente ensaio.

Com efeito, tendo ficado num plano mais distante a novidade inicialmente representada pela Revolução de 1917, se desenvolverão, como traço marcante dos Cadernos, categorias voltadas a explicitar os modos através dos quais “o capitalismo de qualquer modo ainda seja capaz de desenvolvimento” (Gagliardi, 2010: 240). O desafio a que a análise gramsciana então se propõe, dado que no curso dos anos 1930 “a tese capitalista renova-se e promete uma vigência epocal” (Aggio e Henriques, 2010: 20), é, numa tentativa de enriquecimento da perspectiva marxista contida no Prefácio de 1859, o descortino de como esse processo de reprodução do capitalismo, isto é, de sua renovação e sucessão de fases, pode ser pensado sob o prisma não só do desenvolvimento das forças produtivas como também da explicitação dos mecanismos através dos quais, na sua reprodução, em um andamento que depende do papel e do peso que nela tenham as forças da antítese, o capitalismo se mostra potencialmente portador também dos mecanismos de sua própria superação, ainda que, para que se verifique esse evolver, não tenha sobrevindo o evento revolucionário.

Para tanto, recuperando tacitamente o “Prefácio” de 1859 a partir da evocação de “dois princípios fundamentais de ciência política” — a saber, os da não desaparição de nenhuma formação social enquanto as forças produtivas nelas contidas ainda puderem se reproduzir e o de que a sociedade não se põe tarefas para cuja solução não tenham ao menos germinado as condições —, Gramsci irá postular que “naturalmente estes princípios devem ser, primeiro, desdobrados criticamente em toda a sua dimensão e depurados de todo resíduo de mecanicismo e fatalismo” (Gramsci, 2014: 321; grifamos).

2.3. Um movimento importante para pensar os papéis do direito público: da defesa inicial do liberismo à crítica do economicismo

O deslocamento do pensamento gramsciano em relação ao tema tratado nos parágrafos anteriores, que se nota na transição dos escritos de juventude para os cadernos do cárcere e desemboca na produção de categorias histórico-universais para pensar a reprodução do capitalismo e o modo como ela engaja estruturas e superestruturas, é particularmente relevante porque, nesta passagem, opera-se, a nosso sentir — e com relação a um ponto que diz respeito especialmente a um dos propósitos do presente ensaio, qual seja, o de refletir sobre as mutações do direito público em uma era complexa de transformações como foram os anos 1990 no Brasil —, uma sofisticação da reflexão gramsciana também em relação às possibilidades de se pensar os papéis da Administração Pública e do direito.

Noutros termos, no contexto em que se propõe a desdobrar criticamente e depurar de todo mecanicismo e fatalismo os princípios de reprodução e desenvolvimento capitalista, Gramsci lança as bases para pensar Estado, administração pública e direito não mais a partir da mirada que, na juventude, lhes havia reservado ao tempo das formulações acerca do liberismo.

Agora, nos escritos carcerários, é dizer, no contexto de uma reflexão mais acabada sobre a maneira pela qual os países periféricos e de unificação tardia haviam chegado à modernidade pela via ocidental sem uma revolução burguesa, ou ainda sobre o modo como o capitalismo superara a crise de 1929 e engajara política e economia de formas tão complexas e diversas como no americanismo e no fascismo, pode-se sugerir que as possibilidades de reflexão sobre o papel do direito e suas instituições nesse processo ganhavam nova coloração.

Um exame desta questão é relevante para explicitar como Gramsci chegará às categorias que interessam à nossa análise. Como observa atentamente Rapone (2014), nos escritos gramscianos de juventude o tema do liberismo está intrinsecamente ligado ao daintransigência. Tendo ainda muito fortemente nessa fase a perspectiva da “revolução contra O Capital” (ou seja, o horizonte de modernização por uma via oriental), a noção de intransigência, revestida de um forte componente ético-moral — que, aliás, irá conservar-se nos escritos carcerários —, é o meio através do qual se exprime um princípio dedistinção, estando aí em jogo a distinção/identidade do proletariado enquanto classe, residindo neste aspecto, talvez, o elo mais forte com o pensamento marxista naquele momento. Naquele contexto, Gramsci irá radicar nas ideias de intransigência/identidade a sua aversão ao reformismo, então julgado como sendo a forma por excelência do colaboracionismo e do particularismo que poderiam ameaçar a unidade do proletariado italiano.

A ideia de liberismo se manifestava, pois, como recusa à regulação estatal e à intervenção por cima no livre jogo de interesses, sendo forte para Gramsci naquele momento o paradigma da constituição política inglesa — bem entendido, mais na chave das liberdades políticas e econômicas do que em qualquer referência entusiasta ao que denominava criticamente como “utopia parlamentar”. Nessa chave, o liberismo cumpria, portanto, uma dupla função: primeiramente, na medida em que assegurava a aceleração do desenvolvimento capitalista por meio da livre competição de forças econômicas, serviria ao amadurecimento das condições para a passagem ao socialismo; demais disso, como consequência da primeira, conservaria uma dimensão antirreformista e, nesse diapasão, evitaria a colaboração de classes e o mascaramento dos antagonismos no seio do Estado (Rapone, 2014: 368-370).

Este é um contexto teórico no qual o enaltecimento do liberismo encontrará, no pensamento gramsciano, um contraponto forte relativamente ao tratamento da democraciae do jacobinismo como “mitos negativos”, para utilizarmos a expressão de Rapone (2014). De fato, como observa finamente Rapone, “tem-se a impressão de que a diversidade de tratamento reservada por Gramsci ao liberalismo e à democracia reflita a convicção de que, enquanto o liberalismo é uma doutrina francamente burguesa e capitalista e, como tal, muito firmemente colocada no curso do desenvolvimento histórico, a democracia, com a pretensão de pôr a soberania do povo como fundamento do Estado, é uma máscara, uma deturpação da realidade, porque os ‘fins essenciais’ do Estado são ‘determinados pela estrutura econômica da sociedade’” (2014: 402-403).

Nesta fase da reflexão gramsciana, a crítica à democracia nos termos acima explicitados avizinha-se da apreciação negativa que Gramsci realiza daquilo que denomina “messianismo jacobino” e de sua ascendência sobre a cultura política democrática (Rapone, 2014). Como observa Gramsci em texto de suma importância denominado “A política do ‘se’”, datado de 1918, “o jacobinismo faz abstração dessas formas concretas da sociedade humana que atuam permanentemente sobre o desenrolar dos eventos; apresenta a história como um contrato, como a revelação de uma verdade absoluta que se realiza porque um certo número de cidadãos de boa vontade se puseram de acordo, juraram transformar o pensamento em realidade [...]” (Gramsci, 2004a: 195; grifamos).

O excerto anterior é absolutamente eloquente na medida em que, nesta fase presidida pelas reflexões sobre o liberismo em valência positiva, o que Gramsci repudia no jacobinismo não é apenas o viés autoritário contido no particularismo da vontade de um grupo, mas também — como se vê na referência depreciativa à ideia de contrato ou de juramento em torno de princípios — a linguagem jurídico-política, vazada em sede constitucional ou por meio de declarações de direitos, de que se serviram os jacobinos e que, na interpretação gramsciana, estaria na raiz de sua ascendência sobre a cultura política democrática.

Este é um ponto absolutamente fundamental na medida em que — tendo em vista nosso propósito de identificar categorias gramscianas a partir das quais pensar o direito público —, a partir do momento em que Gramsci, já no cárcere, formula de maneira mais completa sua crítica ao economicismo, a linguagem jurídico-política dos jacobinos será reinvestida de sentido, em um movimento analítico que consideramos essencial para o entendimento do papel do direito no processo de revolução passiva, questão à qual retornaremos no tópico 2.4 adiante.

Nessa quadra da reflexão gramsciana, portanto, a presença forte do tema do liberismo se faz acompanhar, como contraponto, de mitos negativos fortes em relação ao reformismo, à democracia e ao jacobinismo. É a partir dessa ótica que, a propósito dos temas que dizem respeito diretamente ao objeto do presente ensaio, Rapone poderá concluir: “enquanto a política reformista tende a favorecer a intervenção reguladora do Estado nos processos econômicos e sociais ou a gestão pública dos serviços, Gramsci está convencido de que o socialismo nada tem a ganhar com uma ampliação de competência das administrações públicas ou com a ‘intromissão do Estado na atividade econômica dos particulares’: desconfia destas intervenções, seja porque comportam a ampliação da esfera de ação de um poder que, para ele, resta de todo modo alheio e antagônico [...], seja porque via o recurso dos socialistas ao estado como uma lógica de compromisso” (idem: 373).

Assim, ainda que não formulada nestes termos, se existe em Gramsci nesse momento uma concepção acerca do papel da Administração Pública e da regulação, pelo direito, das relações econômicas e sociais, essa concepção ostenta, pela forma como a política e o direito são pensados a partir da garantia do livre curso à dinâmica de interesses na ordem econômica, um peculiar diálogo com Weber, aspecto que, ao lado da centralidade da dimensão ético-moral na economia, estende mais de uma ponte entre ambos, como nos lembra Werneck Vianna em prefácio à obra de Rapone (Werneck Vianna, 2014), sem embargo, evidentemente, das notórias diferenças relativamente ao modo como encaram a modernidade e aos caminhos para os quais, num e noutro, a racionalização e a disciplina no campo ético-moral apontam.

Tais diferenças, aliás, se bem examinadas, além de iluminarem, por meio de um jogo de contraposições e afinidades, posições importantes de Weber e Gramsci, não são indenes de consequências no que diz respeito à compreensão dos papéis da Administração Pública e do direito, tema formulado de maneira mais explícita, sistemática e acabada no primeiro mas que, por este meio, também pode ser localizado e explorado nas reflexões do segundo.

O cotejo com Weber e a menção a tais diferenças de perspectiva — como, por exemplo, aquela relativa a uma funcional e progressiva especialização/autonomização das esferas de dominação política e econômica descrita no pensamento weberiano — nos levam a um movimento importante que a reflexão gramsciana conhecerá relativamente ao ponto doliberismo nos escritos do cárcere.

Isto porque se podia haver, nos escritos pré-carcerários, uma separação entre os domínios econômico e político, nos Cadernos esta cisão será direta e francamente problematizada (Maccabelli, 2010). Já preso, Gramsci observaria que “a guerra de 1914-1918 representa uma ruptura histórica, no sentido de que toda uma série de questões que se acumulavam molecularmente, antes de 1914, ‘se sobrepuseram umas às outras’, modificando a estrutura geral do processo anterior [...] uma nova força social se constituiu, tem um peso não desprezível” (Gramsci, 2014: 330).

Este é um caminho através do qual Gramsci reformula ou recupera em um registro novo as posições sobre o liberismo, ponto ao qual chega a partir da crítica ao economicismo. Em uma passagem que sintetiza essa perspectiva, Gramsci irá afirmar que “a formulação do movimento da livre troca baseia-se num erro teórico do qual não é difícil identificar a origem prática: a distinção entre sociedade política e sociedade civil, que de distinção metodológica se transforma e é apresentada como distinção orgânica” (Gramsci, 1984: 32).

Assim, surge aqui um ponto importante para nossa análise, na medida em que, ao criticar a separação que o economicismo promove entre sociedade civil e sociedade política, e com uma nota acentuadamente hegeliana, Gramsci chama a atenção para os elementos de continuidade entre uma e outra esfera que, a bem dizer, já não são mais, na sua reflexão, contrapostas. Aquele interesse, que nos escritos pré-carcerários já era portador de um forte componente ético-moral, irá conservar essa característica e começar a ser encarado essencialmente — já na chave de uma continuidade orgânica entre sociedade civil e sociedade política — enquanto um interesse que deve ser animado pela perspectiva da ação política, o que envolve uma reconsideração daquela posição anterior, que questionava radicalmente a ação estatal na economia e no domínio social por ser uma forma de engendrar colaboracionismo e compromissos que ameaçavam a unidade do proletariado e o componente identitário da luta de classes.

Dessa forma, seguindo a proposta de historicizar o pensamento gramsciano para dele melhor extrair as categorias que nos interessam, percebe-se que, já no cárcere, diante de modificações em escala internacional que fizeram com que o Estado deixasse de serveilleur de nuit para ser um forte condicionador do desenvolvimento econômico, o registro agora era outro, o que levaria Gramsci a afirmar: “o fato da hegemonia pressupõe indubitavelmente que se deve levar em conta os interesses e as tendências dos grupos sobre os quais a hegemonia será exercida; que se forme certo equilíbrio de compromisso, isto é, que o grupo dirigente faça compromissos de ordem econômico-corporativa” (Gramsci, 1984: 33).

Esse acento hegeliano, presente no tema da continuidade orgânica entre sociedade civil e sociedade política — em um registro ao qual aparenta ter chegado por meio de uma reflexão impactada pela mudança de época contida na “passagem do velho individualismo econômico para a economia programática” (Gramsci, 2015: 241) —, constituirá o fio através do qual Gramsci desdobrará criticamente os princípios de ciência política que lê no “Prefácio” de 1859, depurando-os de “todo resíduo de mecanicismo e fatalismo” e com isso legando-nos uma chave analítica de ampla validade para compreender os mecanismos através dos quais as mudanças no plano estrutural engendram uma determinada articulação entre sociedade civil e sociedade política.

A propósito dessa articulação, Gramsci, a partir dos exemplos que tinha diante de si já nos anos 1930, retomará a sociologia comparada que desenvolvera em escritos pré-carcerários — como, por exemplo, em “Um exame da situação italiana” (Gramsci, 2004b) — para, diante de um contexto e de um horizonte novos, investigar a questão da capacidade de resistência e de adaptação que os Estados mais avançados demonstravam diante da superveniência de crises e depressões econômicas.

Propiciando um ângulo de análise que resultará na elaboração de categorias de forte valor heurístico para a compreensão de fenômenos como os que descrevemos na primeira seção deste trabalho — notadamente na chave da complexa articulação entre as transformações do capitalismo global e as metamorfoses do Estado brasileiro e de seu direito público nos anos 1980 e 90 —, os acontecimentos com que Gramsci se defrontava sugeriam que não há fatalismo nem mecanicismo: convulsões e abalos no plano econômico-estrutural tinham suas consequências no plano político mediadas pela sociedade civil, vista como uma “estrutura muito complexa e resistente às irrupções catastróficas do elemento econômico imediato [...], uma robusta cadeia de fortalezas e casamatas” (Gramsci, 1984: 73/75) a guarnecer o Estado. É esta robusta cadeia de casamatas que será o tecido onde se projetam as disputas hegemônicas no tempo longo da guerra de posição; é também o exame do seu funcionamento que permitirá o desenvolvimento do conceito de revolução passiva.

2.4. Ganham corpo noções a partir das quais pensar os papéis do direito em um novo contexto histórico — transformismo, hegemonia e revolução passiva. Um cotejo crítico entre os temas da hegemonia em Gramsci e da dominação em Weber. A aparição do tema da Constituinte: um processo clássico de gênese do direito público como lugar de disputa por hegemonia

É preciso lembrar que, do cárcere, Gramsci contemplava uma Europa na qual a ascensão do totalitarismo assinalava a derrota ou pelo menos o afastamento no horizonte de uma revolução proletária. Mais que isso, aquela década conhecia uma aceleração do processo de transição do capitalismo cujas origens, sem ignorar o peso da crise econômica e docrack de 1929, Gramsci fazia remontar, como visto em excerto anterior, aos anos 1910. Como observa Vacca, no cárcere Gramsci já “combatia duramente a ideia de que a crise econômica produziria um distanciamento automático das massas em relação ao fascismo e, portanto, poder-se-ia contar com sua ‘miséria’ para abater, ao mesmo tempo, fascismo e capitalismo” (Vacca, 2012: 202). O fascismo era, nessas condições, o agente europeu darevolução passiva, sendo esta última uma “categoria basilar da hermenêutica histórica dos Cadernos” (Vacca, 2010: 396) e fundamental para o completo entendimento da análise gramsciana das transformações em sociedades complexas.

Entre os cadernos especiais, aquele em que o conceito de revolução passiva se encontra mais extensamente desenvolvido é o dedicado ao Risorgimento italiano [2]. Considerando a centralidade do conceito para a análise que estamos empreendendo, parece-nos relevante situar como a noção de revolução passiva se entronca com o tema doRisorgimento, na medida em que, a nosso sentir, esta contextualização enriquece o sentido que Gramsci pretendia atribuir àquela formulação.

A este propósito, um ponto de entrada privilegiado nas notas sobre o Risorgimento, e que nos parece fornecer o ângulo interpretativo mais frutuoso, é aquele contido na seguinte passagem: “se escrever história significa fazer história do presente, é grande livro de história aquele que, no presente, ajuda as forças em desenvolvimento a se tornarem mais conscientes de si mesmas e, portanto, mais concretamente ativas e operosas” (Gramsci, 2014: 37). Para que se compreenda o propósito daquelas notas e do trecho destacado, é preciso, pois, que se tenha em mente a crítica ao que Gramsci denominava “história fetichista” ou romance histórico, uma história puramente ideológica da formação italiana em que se tornam protagonistas os “heróis”, os personagens abstratos e mitológicos, terreno no qual a “adesão orgânica das massas nacional-populares ao Estado é substituída por uma seleção de ‘voluntários’ da ‘nação’ concebida abstratamente” (Gramsci, 2014: 33).

Parece-nos absolutamente claro, portanto, que, com esse enfoque, ao analisar o processo de unificação italiana — um caminho através do qual chegará ao conceito de revolução passiva — Gramsci está essencialmente atento à necessidade de localizar e conceder protagonismo aos movimentos que estavam na estrutura, o que o leva, como forma de se contrapor à história fetichista daqueles acontecimentos, a se interessar pela bibliografia “sobre o desenvolvimento autônomo de uma nova vida civil e estatal na Itália antes do Risorgimento”, com isso procurando as transformações que “não se limitam a reformas fragmentárias impostas por príncipes iluminados [...] mas abarcam toda a constituição estatal, toda a estrutura econômica do país, todas as relações entre as classes, e se manifestam nas correntes predominantes no pensamento político, social e econômico” (Gramsci, 2014: 27).

Para dar conta desse propósito, qual seja, o de identificar o movimento “no mundo das coisas”, isto é, o movimento que o romance histórico ignorava, Gramsci aponta a necessidade de se considerar uma dupla série de eventos interligados, envolvendo, de um lado, a história anterior da península italiana e os elementos culturais que tiveram uma repercussão no Risorgimento e continuam “operantes também no presente, como forças em movimento, sempre atuais” (idem: 14) e, de outro, a era da Revolução Francesa, visto que “um determinado nexo histórico europeu é, ao mesmo tempo, um nexo histórico italiano, a ser inserido necessariamente no desenvolvimento da vida nacional italiana” (ibidem: 16).

É com esta carta de navegação que Gramsci procurará identificar, no plano estrutural, os pontos onde foram disparadas ou onde puderam se propagar as mudanças moleculares às quais o processo de unificação, a despeito do modo como transcorreu, isto é, sem uma revolução popular, era responsivo. É por meio desta carta, por exemplo, que, para ficarmos com o exemplo dos elementos culturais “operantes no presente”, Gramsci investirá o homem-trabalhador como aquele capaz de dar continuidade dialeticamente ao cosmopolitismo tradicional italiano, quando afirma que “o povo italiano é o povo que ‘nacionalmente’ mais interessado está numa moderna forma de cosmopolitismo” (Gramsci, 2014: 42). É também por meio dela que, em relação ao outro motor importante das transformações moleculares que uma história fetichista obscurecia, Gramsci irá observar — em um paralelo com aquilo que, para Weber, fora o papel da ética protestante — que “a reforma intelectual e moral (isto é, “religiosa”) de alcance popular do mundo moderno se deu em dois tempos: no primeiro, com a difusão dos princípios da Revolução Francesa, no segundo com a difusão de uma série de conceitos extraídos da filosofia da práxis” (idem: 39).

Em suma, a partir da primeira e mais abrangente lente de análise com que afronta a questão relativa às origens da “era do Risorgimento” (e, a nosso juízo, forjando categorias universais para o entendimento de passagens de época como a que estamos examinando no presente ensaio), Gramsci faz ver que as mudanças moleculares disparadas na península italiana eram reconduzíveis ao processo histórico mais amplo no qual a Itália estava inserida, justamente aquele por força do qual o conjunto do sistema europeu se transformava, notadamente sob a influência da revolução francesa. Mas, completando essa perspectiva com genialidade, a tradutibilidade desse nexo histórico internacional no âmbito italiano era indissociável dos eventos internos da Itália e das forças que nela se localizavam.

À míngua de um evento revolucionário, a investigação do modo como se deu a tradutibilidade, no âmbito interno, desse nexo histórico mais amplo e que conectava a Itália à reforma intelectual e moral de alcance popular do mundo moderno, conduz Gramsci ao tema do transformismo, uma das formas históricas da revolução passiva e expressão concreta da condução hegemônica do processo do Risorgimento. A passagem à modernidade política e econômica sem uma revolução, isto é, sem ruptura, com a preservação de estruturas, tal como ocorrera não só na Itália como também na Alemanha ou na Inglaterra por meio da “fusão entre o velho e o novo” (2014: 84), envolveria, portanto, como elementos centrais, as ideias de hegemonia e direção (em oposição adomínio direto, baseado na força).

O ponto essencial, parece-nos, reside na sensível análise que Gramsci desenvolverá a fim de explicitar o mecanismo pelo qual a direção política hegemônica é obtida e mantida (e por isso mesmo disputada) no processo de revolução passiva. A esse propósito, não deixa de ser bastante provocativa e instigante a comparação que o par conceitual domínio diretox direção intelectual em Gramsci suscita com o par Macht x Herrschaft (poder x dominação) em Weber. Tal cotejo nos permitirá destacar alguns pontos fundamentais da construção gramsciana acerca dos temas da hegemonia e da revolução passiva que nos parecem produtivos na análise de transformações como as que observamos no campo da Administração Pública e do direito no Brasil dos anos 1990.

Se em Weber o conceito de Macht (poder) supõe “a possibilidade de constranger outras pessoas a moldar seu comportamento em função de sua [a do detentor do poder] própria vontade” (Weber, 2015: 44), revestindo-se assim de um componente de força ou submissão assimilável ao que Gramsci identifica como domínio direto, já o conceito weberiano de Herrschaft (dominação) nos leva, no âmbito dessa comparação, a nuances mais ricas em termos de possibilidades interpretativas. Segundo Weber, a dominação (Herrschaft) em virtude de uma autoridade é aquela que se “apoia única e exclusivamente sobre um dever de obediência, ao qual se faz apelo independentemente de qualquer motivação ou interesse” (Weber, 2015: 44). Fixada essa característica essencial, a manutenção de uma relação de dominação fulcrada na obediência, segundo Weber, “é tributária no mais alto grau que se possa imaginar da autojustificação por meio da invocação de princípios de legitimação” (idem: 60). Entre tais princípios, como é sabido, Weber dedicará especial atenção àqueles subjacentes ao tipo de dominação que identificará como legal-racional, dos quais a burocratização representa uma das feições mais marcantes e concretas.

Quanto ao ponto, sem aprofundar mais a incursão no conceito weberiano sob comento, para os fins da comparação que aqui fazemos importa reter essencialmente o que vai contido na observação de Sintomer a propósito da dominação na sociologia política de Weber: “a passagem de uma relação de poder a uma relação de dominação política implica uma dupla mutação: a influência recíproca [...] exercida pelos indivíduos e os grupos uns sobre os outros se cristaliza (em geral institucionalmente) em uma assimetria rígida que permite uma relação estritamente de comando/obediência; ao mesmo tempo, uma relação de fato se torna uma relação simbólica” (Sintomer, 2015: 22).

É justamente em cotejo com essa perspectiva que as noções de hegemonia e direção política em Gramsci apresentam um interesse particular. Com efeito, quanto ao ponto sob exame, o aspecto mais notável da construção gramsciana acerca do tema da revolução passiva como interpretação da era do Risorgimento — aplicável, como dirá o próprio Gramsci, a “qualquer época complexa de transformações históricas” (Gramsci, 2014: 331) — reside exatamente no caráter eminentemente instável e aberto da sua direção política que, para construir-se, manter-se e desenvolver-se, é constantemente testada em sua capacidade de ampliação, isto é, de assimilação das transformações moleculares.

Assim, afirmará, “torna-se claro que pode e deve haver uma atividade hegemônica mesmo antes da ida ao poder e que não se deve contar apenas com a força material que o poder confere para exercer uma direção eficaz” (Gramsci, 2014: 63). Não há aqui, portanto, uma dominação que se institucionaliza e cristaliza tout court. Pelo contrário, a condição da condução hegemônica reside na capacidade de uma constante ampliação do Estado num movimento cujo andamento e evolver dialético dependem também das forças da antítese.

Parece-nos possível, pois, concluir que há aí uma chave relevante para que se compreenda, como noticia Giuseppe Vacca (2012), a ousada (naquelas circunstâncias) tomada de posição de Gramsci no sentido de apontar a Constituinte como palco relevante para a disputa hegemônica na Itália dos anos 1930, residindo naquele processo, a um só tempo, não só a possibilidade de reaglutinar e reanimar a luta operária como também a de, naquela sede, tensionar e testar a capacidade de ampliação da classe dirigente, legando-nos assim um exemplo concreto de como um processo clássico de gênese do direito, como o é o processo constituinte, fora capaz de mobilizar fortemente a ideia de revolução passiva e de evidenciar o seu caráter disputado e aberto.

A esse propósito, há ainda um ponto, aqui, em que, guardadas as devidas proporções, ahegemonia em sentido gramsciano e a noção weberiana de dominação estabelecem um diálogo produtivo do ponto de vista interpretativo. Como visto acima, a dominação moderna, fulcrada na obediência a um ordenamento legal-racional, é, para Weber, dependente em altíssimo grau de sua capacidade de autojustificação, uma capacidade essencialmente dependente dos princípios de legitimação em que se baseia. Como demonstram Boltanski e Chiapello (1999), reside exatamente no elemento de autojustificação a chave para, no âmbito da sociologia weberiana — e o Weber mais presente nessa interpretação é evidentemente o da Ética protestante —, compreender que a estabilização de um sistema de ordem baseado na dominação legal-racional (e que se mostre funcional ao desenvolvimento do capitalismo) é fundamentalmente dependente da maneira como os indivíduos se orientam em face dele, o que vale dizer, radica em um componente ético-moral.

É justamente por este flanco que, em diálogo com Weber e sobretudo a partir dele, autores como Boltanski e Chiapello poderão, diante da emergência nos anos 1970/90 de um “novo espírito” do capitalismo, isto é, à vista de transformações que convocam uma nova orientação em face de um sistema de ordem, discutir a possibilidade de que o direito e suas instituições se tornem instrumentos de desafio e teste à capacidade (e ao imperativo) de justificação (épreuves de justification) do capitalismo. Em linha semelhante, abordando a questão a partir do elemento de autojustificação como aspecto chave para a obtenção do consentimento ou da obediência, autores como Duran (2010) poderão observar, também a partir de uma leitura crítica de Weber, como as transformações que afetaram a tríade Estado-Direito-Burocracia em escala global nos anos 1970/90 admitem uma leitura em chave positiva acerca das possibilidades de enfrentar o tema da legitimaçãocomo um problema aberto e suscetível de uma abordagem democratizante a partir de um viés consequencialista.

Fechando esse longo paralelo, ainda explorando o rendimento interpretativo que pode surtir a comparação, cabe retornar a Gramsci e observar que, se em Weber a condição para a estabilização da ordem e afirmação de uma dominação legítima pressupõe um sistema de orientações em face dela e assenta na exigência de autojustificação, no pensamento gramsciano a instabilidade intrínseca à ordem vem justamente do fato de que a disputa pela hegemonia e sua conservação envolvem, como visto acima, um desafio permanente à capacidade de ampliação, isto é, de absorção das mudanças moleculares e de expansão e incorporação de novos interesses, o que, em lugar de estabelecer um horizonte de cristalização material e simbólica à direção política das transformações, acaba por atribuir ao transformismo, pela via da revolução passiva, uma valência eminentemente aberta a um processo dialético.

A descrição desse movimento de ampliação como processo eminentemente instável e aberto é retomada por Gramsci em uma nova apreciação do tema do jacobinismo, com notas interessantes que a diferenciam da maneira pela qual, tal como destacamos no tópico anterior, a linguagem jurídico-política da revolução francesa fora encarada nos escritos de juventude.

Na sua reflexão madura, analisando o processo revolucionário francês, Gramsci irá afirmar que, a partir do momento em que a burguesia se concebe como grupo hegemônico de todas as forças populares, teria sido justamente a ação dos jacobinos a força impeditiva de que aquela nova elite não se interessasse unicamente por reformas estritamente corporativas. Isso teria sido possível porque, afirma Gramsci, os jacobinos “representavam as necessidades [...] de todos os grupos nacionais que deviam ser assimilados ao grupo fundamental existente” (Gramsci, 2014: 80), pondo à prova a capacidade de ampliação — na qual a “linguagem jurídico-política” (idem: 80) jacobina ocupava um lugar central — do Estado burguês.

Postulamos que, nesse momento de sua reflexão, Gramsci deixa pistas para que se entreveja um papel relevante para o direito no movimento de ampliação que pode dar à revolução passiva um andamento em chave positiva. É nessa chave, aliás, que acreditamos deva ser lida a aposta de Gramsci, durante os anos 1930 na Itália, na Constituinte, tal como revelado por Vacca (2012). Quanto ao ponto, como observa argutamente Rezende de Carvalho, “a proposta da Constituinte traduz o afastamento de Gramsci de uma concepção de democracia como ‘fase intermediária’ da luta pelo socialismo, identificando-a, antes, como caminho progressivo e ininterrupto de universalização do mundo dos direitos e das liberdades [...] É possível identificar a sugestão de que Gramsci terá descartado o momento ‘Maquiavel’, isto é, a organização de uma revolução operária contra o fascismo ou, em outros contextos, de uma revolução nacional-popular que conduzissem diretamente ao socialismo ou ao comunismo, sem qualquer diálogo com o tema da democracia política” (Rezende de Carvalho, 2012: 26).

O lugar de produção e tomada de consciência dos novos interesses, isto é, dos interesses que põem à prova a capacidade de ampliação e a hegemonia das elites, é o ponto a partir do qual, como observa Werneck Vianna, Gramsci “inverte” a Sittlichkeit hegeliana, de modo que “a estatalidade não deve provir ‘de cima’, mas da sociedade [...] e como criação espontânea dela” (Werneck Vianna, 2004b: 84). O caráter eminentemente aberto e dialético desse processo – tendo em vista que o Estado se teria instituído em consciência da ordem burguesa – adviria de uma constante contraposição entre o esforço de estatalização por cima da vida social e os novos interesses surgidos no âmbito estrutural e oriundos da inscrição de seus portadores no mundo da produção, naquela que representa uma apropriação propriamente gramsciana do componente ético-moral como motor de transformações.

Quanto ao ponto, deve-se creditar a Werneck Vianna (2004a) a demonstração do potencial heurístico da noção gramsciana de revolução passiva para explicar o andamento do processo de mudança-conservação que constitui a marca de nosso processo de modernização “pelo alto”. Mas, para além disso, também somos tributários daquela lição no que concerne à possibilidade de interpretação da revolução passiva — naquilo que Werneck Vianna designa como o eixo Risorgimento-americanismo — como um “movimento originado imediatamente em torno da estrutura” (Werneck Vianna, 2004b: 97).

Acerca deste último ponto, isto é, a propósito do ângulo de leitura que nos propõe Werneck Vianna, dirá Rezende de Carvalho, em perfeita síntese, que, nessa chave, o desenlace da revolução passiva não será “o de uma revolução nacional-popular operada por um ator capaz de completar a obra republicana de Maquiavel” (Rezende de Carvalho, 2004:14). Ao contrário, como bem observará Rezende de Carvalho, o que Werneck Vianna nos sugere como chave de leitura do pensamento gramsciano assenta em que, “em direção oposta [...] a descoberta gramsciana do americanismo — ou, nos termos do autor, ‘o eixo Risorgimento-americanismo’ — mantém a revolução passiva como um problema e um processo em aberto, a depender da universalização da direção política e ideológica do homem-coletivo, desse novíssimo ator que extrai sua identidade das fábricas taylorizadas e do desenvolvimento das forças produtivas” (idem: 15).

Por esse prisma, surge a possibilidade de se buscar identificar e mapear as mudanças moleculares e de entender em que medida uma intensa operação no plano superestrutural pode ser a elas responsiva, isto porque, se “no curso da revolução passiva a imobilização política do ‘portador da antítese” pode negar-lhe protagonismo [...], a sua imobilização não leva à estagnação do processo de mudança, uma vez que o ator passaria a ser representado como que veladamente pelos fatos” (Werneck Vianna, 2004b: 102).

Em um momento de intensa operação no plano superestrutural e de franca mobilização do direito público como instrumento ou veículo daquelas intervenções, como o foram os anos 1990 no Brasil, as noções acima constituem um farol a partir do qual localizar a origem e o sentido de mudanças moleculares que não se subsumem à tese reformista. Definitivamente, esta última não contém nem resolve sua antítese, sendo este um cuidado que se torna imperativo caso não se queira transformar a análise das reformas em “tranquila teoria”.

3. Conclusão. Algumas linhas de investigação alternativas à narrativa hegemônica sobre as transformações dos anos 1990

Ainda que se possam nele reconhecer os ajustes macroeconômico e fiscal como forças gravitacionais mais salientes, o conjunto de intervenções na superestrutura institucional ao longo dos governos FHC é extremamente amplo, tendo-se desdobrado em diversas frentes. Trata-se, como vimos insistindo, de um conjunto de investidas políticas na superestrutura institucional em relação às quais a reorganização da Administração Pública e a (tentativa de) reconfiguração do direito público naqueles anos ostentam um forte vínculo. Seja como for, um inventário representativo desse conjunto de alterações não pode deixar de incluir as inúmeras investidas da coalizão reformista sobre o texto constitucional, do que são exemplo, apenas para ficar na reorganização do aparelho administrativo e de algumas regras de direito público sobre o funcionamento da Administração Pública, as Emendas Constitucionais nº 5/95, 6/95, 8/95, 9/95, 19/98 e 20/98.

Outro forte eixo é constituído por iniciativas que se ligam ao redesenho das fronteiras entre os domínios econômico e social, movimento este associado à tentativa de reposicionamento do Estado naqueles dois campos. Nesse terreno, os serviços públicos tematizam de forma emblemática esse conjunto de mudanças, na medida em que, com a franca retirada do Estado do papel de prestador direto, tais serviços foram objeto de uma regulamentação — motivada pela promoção da atratividade econômica, mas que não podia descurar dos ditames constitucionais relativos à universalidade dos serviços e aos seus requisitos mínimos — que acabou equilibrando-se numa delicada fronteira entre os interesses público e privado, bastante aberta, aliás, ao evolver das disputas em torno dos mecanismos de solidarização social historicamente ligados à prestação dos serviços públicos.

Constituem exemplos emblemáticos desse último conjunto de intervenções a edição da Lei nº 8987/95 — que regula a concessão e a prestação de serviços públicos e cuja edição tornou-se necessária e foi fortemente impactada pela agenda de privatizações — e as Leis Federais nº 9472/97 e 9247/96 que instituíram, por exemplo, a sistemática de regulação de serviços públicos de telecomunicações e energia elétrica, entre outros.

A questão da regulação, em si mesma, também é representativa de um outro conjunto de intervenções que guardam relação mas não se subsumem à temática dos serviços públicos — até porque também foram remetidas à agenda regulatória atividades econômicas como a exploração de petróleo, por exemplo, ou a prestação de serviços de saúde complementar, através das Leis 9478/97 e 9961/00. Tal conjunto de intervenções poderia ser agrupado em torno da tentativa, também supostamente funcional a uma dinâmica de mercado, de autonomização de determinadas esferas de decisão da administração pública e de sua subordinação a novos paradigmas de controle de viés acentuadamente tecnocrático, bastante impactantes, aliás, para a lógica própria do direito administrativo.

É a este leque de fenômenos que um conjunto cada vez mais crescente e penetrante de análises tem associado diagnósticos como os de “fuga do direito administrativo”, “crise do serviço público” e “superdeterminação econômica do direito”. Também se encontra associado a este conjunto de fenômenos o vaticínio — bastante simplório na interpretação do legado ibérico e incrivelmente cândido na compreensão de seu significado em relação às possibilidades de democratização da administração pública com base na suposta libertação (dos controles republicanos inclusive) de um “público não estatal” — do fim do “mito da supremacia do interesse público”.

Postulamos que, para escapar de um certo fatalismo nesse conjunto de interpretações, é preciso recuar ao momento chave para a compreensão das disputas que estão em jogo na reforma administrativa, mas que evidentemente não se iniciam nem se resolvem nela. Este momento chave é o da transição democrática, de maneira que, a partir dele e dos temas que lhe são essenciais, é que se torna possível identificar as mudanças moleculares que estavam em curso muito antes da vitória eleitoral da coalizão reformista.

O mapeamento destas mudanças é relevante, inclusive, para se entender o modo como a retórica reformista busca nomeá-las e interpretá-las, o que deve ser lido como parte inextricável do esforço de, buscando subsumir a antítese na tese, dirigir politicamente a mudança, o que, efetivamente, não neutralizou aquelas forças nem paralisou seu movimento. Superar este movimento hegemônico de nomeação das mudanças, presente na retórica reformista, implica, antes de mais nada, reconhecer que, na realidade, a eracom que nos defrontávamos nos anos 1990 correspondia, tout court, à era da democratização progressiva dos institutos entronizados em 1988.

Nesse registro, recuperar o nexo histórico global naquele momento significa, sem ignorar as transformações por que passava o capitalismo, reconhecer, por exemplo, o peso e a importância da redemocratização do mundo ibérico, das Constituições espanhola de 1978 e portuguesa de 1976 (esta última sabidamente uma inspiração para o texto brasileiro), da ascensão do neoconstitucionalismo e do pós-positivismo (Werneck Vianna, 2015a). As reformas dos 1990 não surgem, portanto, como funcional adaptação às transformações do capitalismo global nem como pura resolução de um problema de governabilidade, só sendo, antes disso, inteligíveis em função da maneira como se relacionam com o processo anterior da transição à democracia, seja buscando — frequentemente sem êxito — bloquear determinadas forças ali liberadas, seja ainda, consciente ou inconscientemente, potencializando-as ou empurrando-as para novos caminhos.

Com este enfoque, pode-se pensar as mudanças do direito público a partir dos anos 1990 em outra chave que não apenas a da “fuga do direito administrativo” ou da “superdeterminação econômica do direito”. Pode-se pensá-las, alternativamente, na chave: i. do surgimento de novas formas de legitimação; ii. do retorno, com força, do consequencialismo e do pragmatismo; iii. da aproximação, também no campo do direito administrativo, entre as culturas da common law e romanística; iv. do reencontro do direito administrativo com suas origens e tradição próprias, qual seja, a de um ramo do direito forjado a partir da resolução de cases e do que resulta, no Brasil, a construção infralegal de diversos institutos tão originais quanto socialmente arraigados nos campos da responsabilização do Estado ou da prestação de serviços públicos.

Notas

[1] Registramos nosso reconhecimento e dedicamos o presente ensaio a Luiz Werneck Vianna, cuja obra nos mostrou caminhos fundamentais não só para a leitura de Gramsci como também para, a partir dela, se pensar de forma inovadora e crítica o papel do direito e de suas instituições na democratização.

[2] Há diversas outras referências esparsas, em especial no Caderno miscelâneo n. 15.

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