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Antonio Gramsci ✆ Michelle Zucca |
Emiliano Brunet Paes
Tendo como horizonte o tema da democratização, o presente
ensaio busca examinar, em perspectiva histórica, a partir de categorias fundamentais
cunhadas ou desenvolvidas por Gramsci, determinadas transformações da
Administração Pública no Brasil ao longo dos anos 1990, com ênfase nas
instituições do direito a ela correlacionadas. Parte-se do diagnóstico de que
este é um período de intensa atuação política no teatro institucional,
pretendendo-se discutir criticamente o modo como tais transformações,
especialmente as do direito público, têm sido, de forma insatisfatória,
explicadas a partir da inserção do Brasil no nexo histórico de transformações
do capitalismo e da resolução de um suposto problema de governabilidade.
O objetivo da nossa crítica é o de demonstrar que essa
leitura do fenômeno e o modo como, a partir dela, são enfocadas as mutações do
direito público, erradicam o caráter dialético do processo de transformações
então em curso e ignoram o peso e o papel de mudanças moleculares disparadas em
nossa sociedade antes mesmo dos anos da reforma, relacionadas que estão a
processos históricos (internacionais e internos) que não se subsumem
inteiramente à tese reformista.
O ensaio divide-se em duas seções. Na primeira seção, buscamos
situar historicamente o processo de reforma no Brasil, com ênfase em seu
impacto na Administração Pública e no direito público, identificando dois
aspectos que julgamos fundamentais para a construção da crítica: i. o modo como
a dinâmica de reformas dos anos 1990 se articula com os temas suscitados pelo
nexo histórico mais amplo da transição democrática no Brasil; ii. a
maneira como estabelece pontes e manipula uma determinada ideologia reformista
da Administração Pública e do direito, difundida em escala global nos anos
1980/90.
Na segunda seção, destacaremos e desenvolveremos noções
trabalhadas por Gramsci, tais como as de revolução
passiva, transformismo e hegemonia, na medida em que fornecem
recursos analíticos para a construção da crítica antes proposta. Optamos, nessa
seção, por enfocar não apenas os contornos mas também, num esforço de
historicização do pensamento daquele autor, a própria gênese dessas categorias
na reflexão gramsciana. Assim o fizemos por acreditar que, a partir do contexto
histórico de complexas transformações com que Gramsci se defrontava, essa é uma
forma de evidenciar a universalidade e o valor heurístico daquelas categorias,
notadamente para pensar o papel do direito e de suas instituições no processo
aberto e disputado através do qual o capitalismo, nos anos 1980/90, tenta uma
renovação de época.
À guisa de conclusão, na última seção do trabalho, a partir
de um breve inventário das frentes do programa reformista que impactaram o
direito público, apontamos a insuficiência das análises que têm procurado
evidenciar o sentido e o alcance daquelas mutações, o que fazemos a partir das
noções desenvolvidas na seção anterior — notadamente as que circundam os temas
da revolução passiva, da hegemonia e do transformismo —, procurando sugerir
sucintamente algumas linhas alternativas de investigação das transformações
ocorridas no período, o que radica, ao nosso sentir, na atenção às mudanças, algumas
das quais tematizadas já ao tempo da transição, que estavam em curso na
nossa sociedade desde um período anterior ao da vitória da coalizão reformista,
e sem as quais o processo dialético em que se inserem as reformas se torna
ininteligível.
1. Direito público e transformismo nos anos 1990 no Brasil: a questão das “reformas administrativas”. Identificando aspectos que comportam uma análise a partir de Gramsci
De acordo com Abrucio e Loureiro (2002), os dois governos de
Fernando Henrique Cardoso (FHC) ostentam como característica marcante o fato de
terem representado uma “era de reformas” do Estado, um período também referido
alhures como de “metamorfoses” do Estado (Sallum Jr., 2003). São inúmeras, na
literatura, as referências que remetem à ideia de uma intensa operação no plano
superestrutural, o que, de resto, havia sido colocado como um dos propósitos
centrais daquele governo que, já no seu albor, ainda em 1995, comete a uma
estrutura específica — o Ministério da Administração e Reforma do Estado (Mare),
criado pela Medida Provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995.
Seguindo um plano ambicioso, logo elaborado e amplamente
divulgado (o Plano Diretor da Reforma do Estado), cometia-se ao Mare —
evidentemente sem exclusividade, já que a reforma do Estado sabidamente se
articulava com o andamento de políticas macroeconômicas gestadas em outras
frentes — a tarefa não só de promover reformas propriamente organizacionais no
aparelho estatal como também a de reformular práticas administrativas.
Do ponto de vista da tentativa de organização pelo alto de
uma condução hegemônica do processo, esse movimento buscava se apresentar como
portador da consciência da mudança ao alardear um necessário acerto de contas
com o passado ibérico, marca de origem que teria sido arquetipicamente
reencarnada e reinvestida de sentido num — segundo estes que então
reivindicavam a direção política da mudança enquanto portadores do novo — até
então imorredouro varguismo, uma era com a qual haveria chegado a
hora de romper, conforme anunciara o ainda senador Fernando Henrique Cardoso em
seu último discurso antes da posse como presidente da República.
Enquanto construto intelectual e político, a supostamente
necessária ruptura com o passado associava discursivamente o velho ou a tradição
a categorias como patrimonialismo e burocratismo,
ambas lidas, na chave de Faoro (2007) ou Schwartzman (1975), enquanto carapaça
pesada deixada por um modelo de administração que — tanto na sua versão
neopombalina arregimentada para a construção da ordem e preservação da unidade
nacional ao longo século XIX, quanto na sua versão desenvolvimentista com
Vargas já nos anos 1930 — seria a causa suficiente do sufocamento, para não
dizer do sacrifício, no altar do público, de uma alegadamente benfazeja
dinâmica de interesses individuais que precisaria ser libertada daquelas
amarras.
Assim é que, ao longo dos anos 1990, alimentada por uma
violenta e persistente crise fiscal em âmbito local e por complexas
transformações do capitalismo global que já se desenhavam desde os anos 1970,
aquela chave de “denúncia” do modelo administrativo supostamente patrimonial e
estamental associado à herança ibérica ampliou-se, vindo a incorporar — em um
cenário mundial de perda de capacidade operativa do Estado-nação e de esgotamento,
aqui nestas plagas, do modelo de desenvolvimento baseado na substituição de
importações — a perspectiva de um acerto de contas mais profundo do que aquele
que se vira na reforma administrativa de 1967, também de cepa declaradamente
liberal.
Tal operação política e intelectual pressupunha, destarte,
como forma de credenciar aquela coalizão a pilotar a mudança no sentido
proposto, a produção de uma associação entre, de um lado, a crise fiscal e
econômica e, de outro, a alegada “crise do modo de intervenção do Estado” e do
modelo administrativo plasmado pelo constituinte, tarefa para a qual não faltou
a participação dos intelectuais — entre os quais, por exemplo, Bresser-Pereira
—, seja formulando o marco teórico da reforma, seja, através dele e de outros
meios e instrumentos, adaptando e dando curso a paradigmas de reforma da
Administração Pública intensamente elaborados, reelaborados e difundidos
globalmente, ao longo dos anos 1990, no âmbito ou com o apoio, por exemplo, de
instituições como o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional, o BIRD ou a
OCDE (Mendes Pereira, 2015; Chang, 2011).
1.1. Uma primeira via de mobilização do direito público: as reformas, a tentativa de redesenho da esfera pública e a disputa em torno da reabertura dos temas da transição
Como se sabe, contudo, aquele “modo de intervenção do
Estado” nos domínios econômico e social, ou ainda, o modelo de administração
pública com o qual o Brasil saíra dos anos 1980 e afrontara o começo dos 1990 —
apontado pela coalizão reformista como um garrote anacrônico e supostamente
inadequado, ou não homólogo, a uma saudável dinâmica de interesses e às
transformações do capitalismo em escala global — era mais do que um puro e
simples testemunho da renitência do legado ibérico.
Com efeito, aquele modo de intervenção do Estado e seu
correspondente aparato administrativo, bem assim as regras e princípios com os
quais a Constituição de 1988 os animara, eram um produto da transição
democrática que, de diferentes maneiras, desde o delineamento da estratégia
de derrota eleitoral do regime autoritário na primeira metade dos anos 1970 até
os trabalhos da constituinte, tematizara, como um fil rouge daquele
processo, a questão da democratização do espaço público e de suas instituições
(e não sua remoção ou submissão a uma linguagem estranha à do direito público)
enquanto caminho privilegiado de construção de uma cidadania ativa (Werneck
Vianna, 1989; 1995; 2000).
Esse processo de transição democrática, cujo momento
emblemático de deflagração pode ser associado à decisão dos partidos opositores
do regime militar de disputar as eleições de 1974, se consolidaria no final da
década de 1980, com a promulgação da Constituição de 1988, momento
paradigmático no qual se confirma e aprofunda a dimensão republicana que
marcara desde a origem o nosso percurso de entrada na modernidade.
Tal confirmação daquela marca republicana irá se manifestar
tanto em razão da maneira como foi mobilizada a linguagem do direito —
testemunhada pelo estabelecimento de um programa constitucional substantivo,
vazado em uma enunciação não puramente semântica, ou seja, dotada de pretensão
de efetividade (Barroso, 2003; Silva, 2002), de princípios e regras recobrindo
um vastíssimo conjunto de dimensões da vida social —, quanto ainda através do
primado do espaço público, com a constitucionalização de uma variada gama de
instrumentos de defesa daqueles direitos e a consolidação de princípios
específicos (isto é, infensos à lógica privatista ou de mercado) regulando o
funcionamento em geral da Administração Pública e a sua intervenção nos
domínios econômico e social (Werneck Vianna, 2015b).
Por esta via, isto é, ao retirar da esfera estritamente
econômica e submeter à linguagem do direito público toda uma série de
atividades administrativas que, regidas por uma extensa malha de princípios
constitucionais, representavam um conjunto de prestações positivas
correspectivas a direitos titularizados pelos cidadãos, acabavam por se
revelar, como observou Werneck Vianna, “áreas de vizinhança das interpretações
do constituinte com as que nos vêm da hora remota de consolidação do nosso
Estado-Nação, como as do visconde do Uruguai, que opunha o primado do público e
do Direito Administrativo aos ideais do self government para os fins
de formação de uma cultura cívica no Brasil” (idem: 196).
Dentro dessa armação e dessa chave de leitura — e sem
evidentemente ignorar que, a despeito da predominância do tema macroeconômico e
fiscal (Costa, 2002), o evolver das reformas as abriria em frentes diversas,
expondo divergências e nuances no âmbito da coalizão governista reformadora
(Martins, 2002) —, o diagnóstico da crise do modo de intervenção do Estado e do
modelo de administração pública, alardeado muito fortemente desde o primeiro
governo de FHC, recuperava e pretendia reavivar uma cisão que se tornara
bastante clara ao longo dos anos 1970, no campo das ideias e no da estrutura
social, e que iria acompanhar todo o período da transição à democracia,
envolvendo a questão da tradição republicana de precedência do público sobre o
privado (Werneck Vianna, 2000).
Assim, como observado por Werneck Vianna, ao conquistar o
Poder Executivo, aquela coalizão, operando no registro da cisão antes
mencionada, “deixa claro que a transição era, ainda, um processo em curso,
denunciando como ilusória a crença de tantos de que, com a promulgação da Carta
de 1988, ela teria conhecido o seu ato de conclusão. Concluí-la, de fato,
dependia da ação do Executivo, agora sob seu controle, da qual deveria resultar
a reforma do Estado, a liberação do mercado de constrangimentos externos à sua
lógica e, muito especialmente, a reforma da Constituição” (Werneck Vianna,
2000: 52).
Paradoxalmente, todavia, tanto na seleção de seus mecanismos
quanto de seu objeto, ou em outras palavras, ao atuar intensamente no plano
supraestrutural e, muito particularmente, no plano da organização da
Administração Pública e de suas práticas, a elite reformadora pagava notório
tributo à nossa tradição política, reencenando o andamento de mudança-conservação (a
predominância e a valência de cada um desses polos é um objeto a ser examinado
ao longo do presente ensaio) próprio de nossa entrada na modernidade e do
desenvolvimento do capitalismo no Brasil (Werneck Vianna, 1995; 2004a).
Do quanto se viu até aqui e tendo em conta os propósitos da
presente exposição, interessa-nos, para o momento, destacar o aspecto-chave
consistente no fato de que tanto em função da maneira como a elite reformista
havia elaborado um diagnóstico de nosso legado administrativo, como também em
função do modo como operava e dos mecanismos que elegera para entronizar o
programa reformista — com destaque para as reformas constitucionais e a intensa
produção legislativa no campo da Administração Pública —, o direito público mostrava-se, naquele
momento, mais do que nunca, um ponto de passagem necessário, na medida em
que, da perspectiva daqueles que pilotavam a agenda reformista, era o lócus
onde se haviam cristalizado os óbices que o programa pretendia remover e também
o instrumento através do qual operar a tessitura de um novo arcabouço
supraestrutural.
Por esta senda, o direito público e suas transformações
constituem uma lente privilegiada a partir da qual observar o andamento e as
tendências do aludido processo de mudança-conservação,
especialmente porque algumas de suas instituições eram, ao mesmo tempo,
portadoras in fieri de
instrumentos e canais para uma pilotagem por baixo, a partir da estrutura, da vida
republicana.
1.2. Por uma segunda via, a retórica reformista convoca o direito público: gerencialismo, neoinstitucionalismo e superdeterminação econômica do direito
Mas a centralidade da reforma da Administração Pública e,
particularmente, de seu direito e suas instituições na segunda metade dos anos
1990 não provinha apenas da suposta e alegada necessidade de um acerto de
contas com o passado ibérico, ou ainda da reabertura dos temas da transição,
representada pela renitência do tema da reforma da Constituição na agenda
governamental. O modelo de administração pública plasmado em 1988 e as
instituições de direito público que o animavam — notadamente as que organizavam
a atuação estatal nos domínios econômico e social e preconizavam variados
mecanismos de controle democrático dessas intervenções — deveriam passar,
ainda, pelas interpelações do neoinstitucionalismo
econômico e do gerencialismo administrativo e todo um
conjunto de concepções que, agrupadas em torno de ideias-chave tais como as de
“boas instituições”, “governança” ou “eficiência”, prometiam uma delicada ou,
pelo menos, complexa convivência com o modelo de esfera pública e de
articulação entre Administração Pública e sociedade que havia sido
originalmente plasmado pelo constituinte.
Isto porque, como já se mencionou acima, o programa de
reformas da Administração Pública no Brasil, pelo viés da alegada necessidade
de adaptação às transformações do capitalismo em escala planetária e a partir
da perspectiva mais geral de uma crise do Estado de bem-estar social, se
colocava em contato com diversos outros programas de reforma, notadamente o
inglês (Bresser-Pereira, 2011), ainda que não exclusivamente. Como observam
Heredia e Schneider (1998) em notável estudo comparativo, ainda que se possa
propor uma tipologia diferenciadora a partir das nuances presentes nas diversas
florações que a onda reformista conheceu ao redor do globo, todos esses
movimentos se articulavam, de forma ou de outra, em torno de uma tentativa de
readequação dos aparelhos estatais após uma intensa primeira onda de downsizing, privatização e desregulação.
Nesse contexto, portanto, o Brasil, a exemplo de outros
países que haviam aderido à agenda de privatizações, se colocava sob a zona de
influência de programas de reforma institucional fortemente impactados, no
plano político e intelectual, por movimentos como onew institutional economics — bastante difundido naquele
momento a partir do acolhimento quase dogmático de que “boas instituições”, no
sentido que lhes emprestava North (1990), teriam um efeito causal sobre o
desempenho econômico.
De forma complementar ao redesenho institucional “pelo alto”
— tema forte do neoinstitucionalismo econômico que, num cenário de
globalização, preconizava uma tendência à homologia organizacional em torno da
ideia de “boas instituições” —, também constituía uma referência para o
programa brasileiro, como se extrai muito nitidamente do Plano Diretor da
Reforma do Estado (PD), o tema da reforma gerencial, tendo sido, no nosso caso,
bastante influentes o modelo inglês inicialmente implementado na gestão
Thatcher (Abrucio, 2006) e, como declarado por um dos autores do PD, também a
obraReinventing Government, de
Osborne e Gaebler (Bresser-Pereira, 2011). 5 56
Ainda por este canal, não menos significativos foram os
impactos advindos do contato do direito administrativo com a ciência econômica
e a ciência da administração, fato que teria o condão de pôr à prova a
centralidade, cara à configuração de um regime jurídico de direito público, da
preponderância do interesse público
sobre o privado enquanto aspecto distintivo desse ramo do direito — marca de
origem que remonta, aliás, como demonstrado por Coser (2008), à contribuição do
visconde de Uruguai para o delineamento jurídico e político da noção de interesse público como fator
organizador das relações entre Estado e sociedade.
À vista do conjunto de fenômenos mencionados nas seções
anteriores, proveio de diversas fontes o diagnóstico de que o direito público
e, muito particularmente, o direito administrativo constituíam um tópico
privilegiado das reformas nos governos de FHC. Neste amplo espectro, apenas a
título exemplificativo, surgiram vozes como as de Bandeira de Mello que, em
posição mais assertiva, questionava a mimetização pelo governo brasileiro de institutos
estrangeiros elaborados a partir de “ingredientes produzidos exogenamente, isto
é, fora de sua própria sociedade” (2015: 1096), até posições como as de Moreira
Neto (2005), diagnosticando que as reformas haviam inexoravelmente introduzido
no Brasil o tema da “crise [da noção] do serviço público”, ou ainda as de Di
Pietro (2007), sinalizando inúmeras novas tendências a partir dos anos 1990,
como as de ampliação de uma discricionariedade de viés eminentemente técnico e
de “fuga do direito administrativo”.
As avaliações exemplificativamente mencionadas no parágrafo
anterior, provindas de três dos mais influentes administrativistas brasileiros,
ilustram a percepção, hoje já extremamente difundida na publicística nacional,
de que as reformas dos anos 1990, e particularmente aquelas que tiveram curso
durante os governos de Fernando Henrique Cardoso, representam um momento de
inflexão para o direito público e, particularmente, para o direito
administrativo. Aponta-se, por exemplo, a formação de um novo corpus teórico e normativo,
o Direito Administrativo Econômico, como locus de onde emanaria uma nova gramática das relações entre o
Estado e o setor privado, ou ainda entre a Administração Pública e a sociedade,
um novo ramo, enfim, “em relação ao qual o direito administrativo tradicional é
chamado, pejorativamente, de conservador ou, mesmo, ultrapassado” (Di Pietro,
2007: 8).
Nota-se, portanto, que as avaliações acerca do impacto das
reformas no âmbito do direito público comportam um elemento, a ser criticamente
avaliado adiante, de eventual ruptura em relação não só àquele direito
administrativo que, na origem, fornecera determinadas categorias-chave à
articulação das relações entre administração pública e sociedade — assim
inscrevendo-se na nossa tradição política —, como também àquele plasmado na
Constituição de 1988, ora apresentado na retórica reformista como disfuncional,
em determinados de seus aspectos, às transformações do capitalismo global, à
regulação econômica e à construção da governabilidade na segunda metade dos
anos 1990.
Em meio às múltiplas avaliações que o fenômeno suscitou no
campo do direito público haverá aquelas que enxergam nas reformas uma operação
puramente política e interessada, sem ligação ou apresentando um nexo estritamente
instrumental com o “mundo das coisas”, ao se introduzirem mimeticamente
ingredientes exógenos e desconexos das transformações de nossa sociedade
(Bandeira de Mello, 2015), assim como haverá, de outro lado, avaliações que
nelas veem, com ares de inexorabilidade, uma adaptação de caráter funcional,
isto é, uma consequência indisputável da entrada na pós-modernidade do
capitalismo, cujo “discurso, neste novo tempo é o da desregulamentação, da
privatização e das organizações não-governamentais” (Barroso, 2005: 2). Tal
como se fossem duas faces da mesma moeda, nesses registros, ora as reformas são
apresentadas como estranhas a qualquer movimento verdadeiramente dialético, ora
são descritas como se elas mesmas contivessem a própria síntese do processo de
transformações.
Todavia, uma avaliação crítica acerca do conteúdo e do
sentido das mudanças pelas quais passou o direito público nesse momento agônico
de complexas transformações sociais demanda sensibilidade para que se busque
uma posição mais matizada. Esta tarefa envolve o esforço de reintroduzir o peso
e o papel das mudanças moleculares em marcha no âmbito da sociedade
naquele momento, o que vale dizer, envolve uma inquirição e uma consideração de
determinados sentidos das mudanças então em curso no “mundo das coisas” que
podem ter influenciado (ainda que indireta ou “espontaneamente”) o andamento
das reformas, ou ainda, atribuído novos sentidos a elas ou mesmo levado à sua
superação em certos aspectos.
2. Identificando, na reflexão gramsciana, categorias analíticas para a compreensão crítica das mutações da administração pública e do direito nos anos 1990
Uma vez demonstrada a amplitude das transformações pelas
quais passaram a Administração Pública, suas instituições e seu direito ao
longo dos anos 1990, a elaboração de uma perspectiva crítica pressupõe, em
primeiro lugar, caso se queira recuperar a materialidade e o sentido das
mudanças vividas naquele período, uma renúncia à tentação de subsumir as
transformações da Administração Pública e de seu direito naquele contexto a uma
perspectiva de tipo “fim da história”, aliás em voga naquele período, como se
estivéssemos diante de uma adaptação puramente funcional às transformações do
capitalismo, com isso erradicando o papel da cultura política e dos mecanismos
de mediação.
De outra banda, uma perspectiva crítica pressupõe, ainda, o
cuidado para não cair no extremo oposto, que consistiria em se descolar a
sociedade política da sociedade civil e atribuir analiticamente à primeira um
controle irreal do processo de transformação e a capacidade de operar no vácuo,
sendo essa uma via analítica através da qual se oblitera o papel das disputas
hegemônicas indissociáveis do movimento das estruturas.
Postulamos que noções profundamente desenvolvidas por
Gramsci, tais como as detransformismo, hegemonia e revolução
passiva, são de grande valia para a elaboração de uma perspectiva que fuja
das armadilhas antes descritas.
2.1. Sobre a atualidade de noções gramscianas que admitem perguntas a partir de nosso tempo. Da perenidade das reflexões sobre as interações entre estrutura e superestrutura nos momentos de transição do capitalismo
Bem a propósito das cautelas acima, ao discorrer sobre o que
torna atual o pensamento gramsciano, Aggio e Henriques observam que o que “nos
faz voltar com proveito aos seus textos é a capacidade, expressa em especial na
maturidade vivenciada no cárcere, de esboçar uma espécie de análise morfológica
das sociedades contemporâneas”, de maneira que, “ao delinear tal morfologia,
nosso autor estabelece por consequência as bases — ou, antes, algumas bases —
de uma teoria significativamente nova da mudança social em sociedades
complexas, mais além de uma visão instrumental da política e do Estado, bem
como de qualquer reducionismo, inclusive de tipo classista” (Aggio e Henriques,
2010: 21).
Em linha semelhante, isto é, no que concerne ao caráter
histórico-universal e ao potencial heurístico das categorias formuladas por
Gramsci, especialmente nos anos do cárcere, mostra-se precisa a observação de
Carlos Nelson Coutinho de que os Cadernos,
ao estabelecer uma relação dialética com os escritos da
juventude, conservam, destes últimos, a dimensão histórica e a vinculação
com os problemas concretos, ao mesmo tempo em que os superam na medida em que
“elevam a nível superior os elementos contidos nos escritos anteriores”,
permitindo a Gramsci “atingir um equilíbrio quase perfeito entre o momento
histórico e o momento sistemático” (Coutinho, 1981: 64).
Seguindo essa linha e tentando, a partir daí, demonstrar o
veio através do qual as categorias gramscianas se mostram pertinentes à análise
dos fenômenos que constituem o objeto deste ensaio, parece-nos claro que entre
os problemas concretos com que Gramsci se defrontou, e a partir dos quais
produziu categorias histórico-universais, destaca-se, como observado por
Werneck Vianna, aquele relativo à tentativa de “distinguir, no terreno concreto
dos processos de modernização europeus, como estrutura e supraestrutura
interagem na hora agônica da transição de um modo de produção para outro”
(Werneck Vianna, 2004b:74).
Assim, em suma, se Gramsci produziu uma teoria da mudança
social e, no âmbito dela, categorias de validade histórico-universal que nos
ajudam a compreender as transformações em sociedades complexas, ele o fez a partir
de uma sociologia comparada que esteve, desde os escritos de juventude até o
cárcere, atenta aos problemas concretos de seu tempo.
Entre estes, ocupando uma posição central — e daí advindo, a
nosso sentir, uma das razões da perenidade de sua reflexão —, situam-se os
problemas da transformação dos modos de produção e dos mecanismos de reprodução
do capitalismo, matérias que teve a oportunidade de examinar, por exemplo, sob
o ângulo das vias de passagem às formas modernas de produção e também, já nos anos
1930, sob o prisma da transição do liberalismo econômico à economia
politicamente programada. Tais transições, os caminhos que podem tomar, as
instâncias que dela participam, enfim, a maneira como engajam uma relação entre
economia e política, constituem um tema que perpassa, como problema central, a
reflexão gramsciana e que, por esse prisma, mantém Marx, especialmente o do
“Prefácio” de 1859, como um interlocutor constante.
Evidentemente, não se pode negar que, em torno de tais
problemas e da maneira como estabeleceu aquele diálogo com Marx (como também,
entre outros, com Lenin ou Hegel), o pensamento gramsciano conheceu movimentos
importantes entre o período da juventude e os escritos carcerários, o que, no
caso de um autor profundamente engajado nos problemas de seu tempo, só reforça,
tal como encarecido por Aggio e Henriques, a importância do esforço de
historicização daquela obra, dela extraindo o que é “fina e clarividente
percepção de estruturas políticas que desafiam nossa compreensão e com que, em
muitos casos, ainda convivemos”, assim fazendo, como ora pretendemos, que
Gramsci suporte “perguntas incômodas a partir de nosso tempo” (Aggio e
Henriques, 2010: 13).
2.2. Os movimentos da reflexão gramsciana e a gênese de categorias fundamentais em um contexto histórico de complexas transformações
O tratamento do problema central da transição dos modos de
produção e dos limites e possibilidades de reprodução do capitalismo evidencia
fortemente essa passagem ou movimento no pensamento gramsciano da juventude à
maturidade. Assim, nos escritos de juventude, como em “A revolução contra O Capital” (Gramsci, 2004a), ou mesmo em
“Um exame da situação italiana” (Gramsci, 2004b) — no qual já se nota o
desenvolvimento de uma fina sociologia comparada acerca das reservas políticas
da classe dominante em estados capitalistas avançados e periféricos —, a
transição ao moderno ainda é pensada a partir de uma proximidade maior com o
pensamento político do Lenin de Que Fazer?, isto é, ainda está presente a
noção de “vantagem do atraso” e o horizonte é o revolucionário. Em
contrapartida, já nos textos do cárcere, produzidos pós-crise de 1929, em uma
era na qual o capitalismo aparenta mostrar capacidade de estabilizar-se e
articular-se à política sob a forma da economia programada, com florações tão
díspares como aquelas da América do New Deal e da Itália fascista,
“vai-se estar diante de outra geografia, claramente dominante a articulação de
tipo ocidental entre sociedade civil e sociedade política” (Werneck Vianna,
2004a: 64).
É no cerne desta outra geografia que —
exemplificando aquele processo dialético que, como mencionado antes, Coutinho
vislumbra entre os escritos de juventude e os Cadernos — Gramsci aperfeiçoará, à vista de um contexto
histórico novo, categorias e chaves de leitura de validade histórico-universal
para a compreensão crítica dos processos de transição do capitalismo, fazendo-o
a partir de uma perspectiva que permite, a nosso sentir, melhor decodificar os
fenômenos que estamos examinando no presente ensaio.
Com efeito, tendo ficado num plano mais distante a novidade
inicialmente representada pela Revolução de 1917, se desenvolverão, como traço
marcante dos Cadernos,
categorias voltadas a explicitar os modos através dos quais “o capitalismo de
qualquer modo ainda seja capaz de desenvolvimento” (Gagliardi, 2010: 240). O
desafio a que a análise gramsciana então se propõe, dado que no curso dos anos
1930 “a tese capitalista renova-se e promete uma vigência epocal” (Aggio e
Henriques, 2010: 20), é, numa tentativa de enriquecimento da perspectiva
marxista contida no Prefácio de 1859, o descortino de como esse processo de
reprodução do capitalismo, isto é, de sua renovação e sucessão de fases, pode
ser pensado sob o prisma não só do desenvolvimento das forças produtivas como
também da explicitação dos mecanismos através dos quais, na sua reprodução, em
um andamento que depende do papel e do peso que nela tenham as forças
da antítese, o capitalismo se mostra potencialmente portador também dos
mecanismos de sua própria superação, ainda que, para que se verifique esse
evolver, não tenha sobrevindo o evento revolucionário.
Para tanto, recuperando tacitamente o “Prefácio” de 1859 a
partir da evocação de “dois princípios fundamentais de ciência política” — a
saber, os da não desaparição de nenhuma formação social enquanto as forças
produtivas nelas contidas ainda puderem se reproduzir e o de que a sociedade
não se põe tarefas para cuja solução não tenham ao menos germinado as condições
—, Gramsci irá postular que “naturalmente estes princípios devem ser, primeiro,
desdobrados criticamente em toda a sua dimensão e depurados de todo
resíduo de mecanicismo e fatalismo” (Gramsci, 2014: 321; grifamos).
2.3. Um movimento importante para pensar os papéis do direito público: da defesa inicial do liberismo à crítica do economicismo
O deslocamento do pensamento gramsciano em relação ao tema
tratado nos parágrafos anteriores, que se nota na transição dos escritos de
juventude para os cadernos do cárcere e desemboca na produção de categorias
histórico-universais para pensar a reprodução do capitalismo e o modo como ela
engaja estruturas e superestruturas, é particularmente relevante porque, nesta
passagem, opera-se, a nosso sentir — e com relação a um ponto que diz respeito
especialmente a um dos propósitos do presente ensaio, qual seja, o de refletir
sobre as mutações do direito público em uma era complexa de transformações como
foram os anos 1990 no Brasil —, uma sofisticação da reflexão gramsciana também
em relação às possibilidades de se pensar os papéis da Administração Pública e
do direito.
Noutros termos, no contexto em que se propõe a desdobrar
criticamente e depurar de todo mecanicismo e fatalismo os princípios
de reprodução e desenvolvimento capitalista, Gramsci lança as bases para pensar
Estado, administração pública e direito não mais a partir da mirada que, na
juventude, lhes havia reservado ao tempo das formulações acerca do liberismo.
Agora, nos escritos carcerários, é dizer, no contexto de uma
reflexão mais acabada sobre a maneira pela qual os países periféricos e de
unificação tardia haviam chegado à modernidade pela via ocidental sem uma
revolução burguesa, ou ainda sobre o modo como o capitalismo superara a crise
de 1929 e engajara política e economia de formas tão complexas e diversas como
no americanismo e no fascismo, pode-se sugerir que as possibilidades de
reflexão sobre o papel do direito e suas instituições nesse processo ganhavam
nova coloração.
Um exame desta questão é relevante para explicitar como
Gramsci chegará às categorias que interessam à nossa análise. Como observa
atentamente Rapone (2014), nos escritos gramscianos de juventude o tema
do liberismo está
intrinsecamente ligado ao daintransigência. Tendo ainda muito fortemente nessa
fase a perspectiva da “revolução contra O Capital” (ou seja, o
horizonte de modernização por uma via oriental), a noção de intransigência,
revestida de um forte componente ético-moral — que, aliás, irá conservar-se nos
escritos carcerários —, é o meio através do qual se exprime um princípio
dedistinção, estando aí em jogo a distinção/identidade do proletariado enquanto
classe, residindo neste aspecto, talvez, o elo mais forte com o pensamento
marxista naquele momento. Naquele contexto, Gramsci irá radicar nas ideias de
intransigência/identidade a sua aversão ao reformismo, então julgado como sendo a forma por excelência do
colaboracionismo e do particularismo que poderiam ameaçar a unidade do
proletariado italiano.
A ideia de liberismo se
manifestava, pois, como recusa à regulação estatal e à intervenção por cima no
livre jogo de interesses, sendo forte para Gramsci naquele momento o paradigma
da constituição política inglesa — bem entendido, mais na chave das liberdades
políticas e econômicas do que em qualquer referência entusiasta ao que
denominava criticamente como “utopia parlamentar”. Nessa chave, o liberismo cumpria, portanto, uma
dupla função: primeiramente, na medida em que assegurava a aceleração do
desenvolvimento capitalista por meio da livre competição de forças econômicas,
serviria ao amadurecimento das condições para a passagem ao socialismo; demais
disso, como consequência da primeira, conservaria uma dimensão antirreformista
e, nesse diapasão, evitaria a colaboração de classes e o mascaramento dos
antagonismos no seio do Estado (Rapone, 2014: 368-370).
Este é um contexto teórico no qual o enaltecimento do liberismo encontrará, no pensamento
gramsciano, um contraponto forte relativamente ao tratamento
da democraciae do jacobinismo como
“mitos negativos”, para utilizarmos a expressão de Rapone (2014). De fato, como
observa finamente Rapone, “tem-se a impressão de que a diversidade de
tratamento reservada por Gramsci ao liberalismo e à democracia reflita a
convicção de que, enquanto o liberalismo é uma doutrina francamente burguesa e
capitalista e, como tal, muito firmemente colocada no curso do desenvolvimento
histórico, a democracia, com a pretensão de pôr a soberania do povo como
fundamento do Estado, é uma máscara, uma deturpação da realidade, porque os
‘fins essenciais’ do Estado são ‘determinados pela estrutura econômica da
sociedade’” (2014: 402-403).
Nesta fase da reflexão gramsciana, a crítica à democracia
nos termos acima explicitados avizinha-se da apreciação negativa que Gramsci
realiza daquilo que denomina “messianismo jacobino” e de sua ascendência sobre
a cultura política democrática (Rapone, 2014). Como observa Gramsci em texto de
suma importância denominado “A política do ‘se’”, datado de 1918, “o jacobinismo faz abstração dessas formas
concretas da sociedade humana que atuam permanentemente sobre o desenrolar dos
eventos; apresenta a história como um contrato, como a revelação de uma
verdade absoluta que se realiza porque um certo número de cidadãos de boa
vontade se puseram de acordo, juraram transformar o pensamento em
realidade [...]” (Gramsci, 2004a: 195; grifamos).
O excerto anterior é absolutamente eloquente na medida em
que, nesta fase presidida pelas reflexões sobre o liberismo em valência positiva, o que Gramsci repudia no jacobinismo não é apenas o viés
autoritário contido no particularismo da vontade de um grupo, mas também — como
se vê na referência depreciativa à ideia de contrato ou de juramento em torno
de princípios — a linguagem jurídico-política, vazada em sede constitucional
ou por meio de declarações de direitos, de que se serviram os jacobinos e que,
na interpretação gramsciana, estaria na raiz de sua ascendência sobre a cultura
política democrática.
Este é um ponto absolutamente fundamental na medida em que —
tendo em vista nosso propósito de identificar categorias gramscianas a partir
das quais pensar o direito público —, a partir do momento em que Gramsci, já no
cárcere, formula de maneira mais completa sua crítica ao economicismo, a
linguagem jurídico-política dos jacobinos será reinvestida de sentido, em um
movimento analítico que consideramos essencial para o entendimento do papel do
direito no processo de revolução passiva, questão à qual retornaremos no tópico
2.4 adiante.
Nessa quadra da reflexão gramsciana, portanto, a presença
forte do tema do liberismo se
faz acompanhar, como contraponto, de mitos negativos fortes em relação ao reformismo, à democracia e ao jacobinismo. É a partir dessa ótica que,
a propósito dos temas que dizem respeito diretamente ao objeto do presente
ensaio, Rapone poderá concluir: “enquanto a política reformista tende a
favorecer a intervenção reguladora do Estado nos processos econômicos e sociais
ou a gestão pública dos serviços, Gramsci está convencido de que o socialismo
nada tem a ganhar com uma ampliação de competência das administrações públicas
ou com a ‘intromissão do Estado na atividade econômica dos particulares’:
desconfia destas intervenções, seja porque comportam a ampliação da esfera de
ação de um poder que, para ele, resta de todo modo alheio e antagônico [...],
seja porque via o recurso dos socialistas ao estado como uma lógica de
compromisso” (idem: 373).
Assim, ainda que não formulada nestes termos, se existe em
Gramsci nesse momento uma concepção acerca do papel da Administração Pública e
da regulação, pelo direito, das relações econômicas e sociais, essa concepção
ostenta, pela forma como a política e o direito são pensados a partir da
garantia do livre curso à dinâmica de interesses na ordem econômica, um
peculiar diálogo com Weber, aspecto que, ao lado da centralidade da dimensão
ético-moral na economia, estende mais de uma ponte entre ambos, como nos lembra
Werneck Vianna em prefácio à obra de Rapone (Werneck Vianna, 2014), sem
embargo, evidentemente, das notórias diferenças relativamente ao modo como
encaram a modernidade e aos caminhos para os quais, num e noutro, a
racionalização e a disciplina no campo ético-moral apontam.
Tais diferenças, aliás, se bem examinadas, além de
iluminarem, por meio de um jogo de contraposições e afinidades, posições
importantes de Weber e Gramsci, não são indenes de consequências no que diz
respeito à compreensão dos papéis da Administração Pública e do direito, tema
formulado de maneira mais explícita, sistemática e acabada no primeiro mas que,
por este meio, também pode ser localizado e explorado nas reflexões do segundo.
O cotejo com Weber e a menção a tais diferenças de
perspectiva — como, por exemplo, aquela relativa a uma funcional e progressiva
especialização/autonomização das esferas de dominação política e econômica
descrita no pensamento weberiano — nos levam a um movimento importante que a
reflexão gramsciana conhecerá relativamente ao ponto doliberismo nos escritos do cárcere.
Isto porque se podia haver, nos escritos pré-carcerários,
uma separação entre os domínios econômico e político, nos Cadernos esta cisão será direta e
francamente problematizada (Maccabelli, 2010). Já preso, Gramsci observaria que
“a guerra de 1914-1918 representa uma ruptura histórica, no sentido de que toda
uma série de questões que se acumulavam molecularmente, antes de 1914, ‘se
sobrepuseram umas às outras’, modificando a estrutura geral do processo
anterior [...] uma nova força social se constituiu, tem um peso não
desprezível” (Gramsci, 2014: 330).
Este é um caminho através do qual Gramsci reformula ou
recupera em um registro novo as posições sobre o liberismo, ponto ao qual chega a partir da crítica
ao economicismo. Em uma passagem que sintetiza essa perspectiva, Gramsci
irá afirmar que “a formulação do movimento da livre troca baseia-se num erro
teórico do qual não é difícil identificar a origem prática: a distinção entre
sociedade política e sociedade civil, que de distinção metodológica se
transforma e é apresentada como distinção orgânica” (Gramsci, 1984: 32).
Assim, surge aqui um ponto importante para nossa análise, na
medida em que, ao criticar a separação que o economicismo promove
entre sociedade civil e sociedade política, e com uma nota acentuadamente
hegeliana, Gramsci chama a atenção para os elementos de continuidade entre uma
e outra esfera que, a bem dizer, já não são mais, na sua reflexão,
contrapostas. Aquele interesse, que nos escritos pré-carcerários já era
portador de um forte componente ético-moral, irá conservar essa característica
e começar a ser encarado essencialmente — já na chave de uma continuidade
orgânica entre sociedade civil e sociedade política — enquanto um interesse que
deve ser animado pela perspectiva da ação política, o que envolve uma
reconsideração daquela posição anterior, que questionava radicalmente a ação
estatal na economia e no domínio social por ser uma forma de engendrar
colaboracionismo e compromissos que ameaçavam a unidade do proletariado e o
componente identitário da luta de classes.
Dessa forma, seguindo a proposta de historicizar o
pensamento gramsciano para dele melhor extrair as categorias que nos
interessam, percebe-se que, já no cárcere, diante de modificações em escala
internacional que fizeram com que o Estado deixasse de serveilleur de nuit para
ser um forte condicionador do desenvolvimento econômico, o registro agora era
outro, o que levaria Gramsci a afirmar: “o fato da hegemonia pressupõe
indubitavelmente que se deve levar em conta os interesses e as tendências dos
grupos sobre os quais a hegemonia será exercida; que se forme certo equilíbrio
de compromisso, isto é, que o grupo dirigente faça compromissos de ordem
econômico-corporativa” (Gramsci, 1984: 33).
Esse acento hegeliano, presente no tema da continuidade
orgânica entre sociedade civil e sociedade política — em um registro ao qual
aparenta ter chegado por meio de uma reflexão impactada pela mudança de época
contida na “passagem do velho individualismo econômico para a economia
programática” (Gramsci, 2015: 241) —, constituirá o fio através do qual Gramsci
desdobrará criticamente os princípios de ciência política que lê no “Prefácio”
de 1859, depurando-os de “todo resíduo de mecanicismo e fatalismo” e com isso
legando-nos uma chave analítica de ampla validade para compreender os mecanismos
através dos quais as mudanças no plano estrutural engendram uma determinada
articulação entre sociedade civil e sociedade política.
A propósito dessa articulação, Gramsci, a partir dos
exemplos que tinha diante de si já nos anos 1930, retomará a sociologia
comparada que desenvolvera em escritos pré-carcerários — como, por exemplo, em
“Um exame da situação italiana” (Gramsci, 2004b) — para, diante de um contexto
e de um horizonte novos, investigar a questão da capacidade de resistência e de
adaptação que os Estados mais avançados demonstravam diante da superveniência
de crises e depressões econômicas.
Propiciando um ângulo de análise que resultará na elaboração
de categorias de forte valor heurístico para a compreensão de fenômenos como os
que descrevemos na primeira seção deste trabalho — notadamente na chave da
complexa articulação entre as transformações do capitalismo global e as
metamorfoses do Estado brasileiro e de seu direito público nos anos 1980 e 90
—, os acontecimentos com que Gramsci se defrontava sugeriam que não há
fatalismo nem mecanicismo: convulsões e abalos no plano econômico-estrutural
tinham suas consequências no plano político mediadas pela sociedade civil,
vista como uma “estrutura muito complexa e resistente às irrupções catastróficas
do elemento econômico imediato [...], uma robusta cadeia de fortalezas e
casamatas” (Gramsci, 1984: 73/75) a guarnecer o Estado. É esta robusta cadeia
de casamatas que será o tecido onde se projetam as disputas hegemônicas no
tempo longo da guerra de posição; é também o exame do seu funcionamento que
permitirá o desenvolvimento do conceito de revolução passiva.
2.4. Ganham corpo noções a partir das quais pensar os papéis do direito em um novo contexto histórico — transformismo, hegemonia e revolução passiva. Um cotejo crítico entre os temas da hegemonia em Gramsci e da dominação em Weber. A aparição do tema da Constituinte: um processo clássico de gênese do direito público como lugar de disputa por hegemonia
É preciso lembrar que, do cárcere, Gramsci contemplava uma
Europa na qual a ascensão do totalitarismo assinalava a derrota ou pelo menos o
afastamento no horizonte de uma revolução proletária. Mais que isso, aquela
década conhecia uma aceleração do processo de transição do capitalismo cujas origens,
sem ignorar o peso da crise econômica e docrack de 1929, Gramsci fazia
remontar, como visto em excerto anterior, aos anos 1910. Como observa Vacca, no
cárcere Gramsci já “combatia duramente a ideia de que a crise econômica
produziria um distanciamento automático das massas em relação ao fascismo e,
portanto, poder-se-ia contar com sua ‘miséria’ para abater, ao mesmo tempo,
fascismo e capitalismo” (Vacca, 2012: 202). O fascismo era, nessas condições, o
agente europeu darevolução passiva, sendo esta última uma “categoria basilar da
hermenêutica histórica dos Cadernos”
(Vacca, 2010: 396) e fundamental para o completo entendimento da análise
gramsciana das transformações em sociedades complexas.
Entre os cadernos especiais, aquele em que o conceito
de revolução passiva se encontra mais extensamente desenvolvido é o
dedicado ao Risorgimento italiano [2]. Considerando a centralidade do
conceito para a análise que estamos empreendendo, parece-nos relevante situar
como a noção de revolução passiva se entronca com o tema doRisorgimento, na
medida em que, a nosso sentir, esta contextualização enriquece o sentido que
Gramsci pretendia atribuir àquela formulação.
A este propósito, um ponto de entrada privilegiado nas notas
sobre o Risorgimento, e que nos parece fornecer o ângulo interpretativo
mais frutuoso, é aquele contido na seguinte passagem: “se escrever história
significa fazer história do presente, é grande livro de história aquele que, no
presente, ajuda as forças em desenvolvimento a se tornarem mais conscientes de
si mesmas e, portanto, mais concretamente ativas e operosas” (Gramsci, 2014:
37). Para que se compreenda o propósito daquelas notas e do trecho destacado, é
preciso, pois, que se tenha em mente a crítica ao que Gramsci denominava
“história fetichista” ou romance histórico, uma história puramente ideológica
da formação italiana em que se tornam protagonistas os “heróis”, os personagens
abstratos e mitológicos, terreno no qual a “adesão orgânica das massas
nacional-populares ao Estado é substituída por uma seleção de ‘voluntários’ da
‘nação’ concebida abstratamente” (Gramsci, 2014: 33).
Parece-nos absolutamente claro, portanto, que, com esse
enfoque, ao analisar o processo de unificação italiana — um caminho através do
qual chegará ao conceito de revolução passiva — Gramsci está
essencialmente atento à necessidade de localizar e conceder protagonismo aos
movimentos que estavam na estrutura, o que o leva, como forma de se contrapor à
história fetichista daqueles acontecimentos, a se interessar pela bibliografia
“sobre o desenvolvimento autônomo de uma nova vida civil e estatal na Itália
antes do Risorgimento”, com isso procurando as transformações que “não se
limitam a reformas fragmentárias impostas por príncipes iluminados [...] mas
abarcam toda a constituição estatal, toda a estrutura econômica do país, todas
as relações entre as classes, e se manifestam nas correntes predominantes no
pensamento político, social e econômico” (Gramsci, 2014: 27).
Para dar conta desse propósito, qual seja, o de identificar
o movimento “no mundo das coisas”, isto é, o movimento que o romance histórico
ignorava, Gramsci aponta a necessidade de se considerar uma dupla série de
eventos interligados, envolvendo, de um lado, a história anterior da península
italiana e os elementos culturais que tiveram uma repercussão
no Risorgimento e continuam “operantes também no presente, como
forças em movimento, sempre atuais” (idem: 14) e, de outro, a era da Revolução
Francesa, visto que “um determinado nexo histórico europeu é, ao mesmo tempo,
um nexo histórico italiano, a ser inserido necessariamente no desenvolvimento
da vida nacional italiana” (ibidem: 16).
É com esta carta de navegação que Gramsci procurará
identificar, no plano estrutural, os pontos onde foram disparadas ou onde puderam
se propagar as mudanças moleculares às quais o processo de unificação, a
despeito do modo como transcorreu, isto é, sem uma revolução popular, era
responsivo. É por meio desta carta, por exemplo, que, para ficarmos com o
exemplo dos elementos culturais “operantes no presente”, Gramsci investirá o
homem-trabalhador como aquele capaz de dar continuidade dialeticamente ao
cosmopolitismo tradicional italiano, quando afirma que “o povo italiano é o
povo que ‘nacionalmente’ mais interessado está numa moderna forma de
cosmopolitismo” (Gramsci, 2014: 42). É também por meio dela que, em relação ao
outro motor importante das transformações moleculares que uma história
fetichista obscurecia, Gramsci irá observar — em um paralelo com aquilo que,
para Weber, fora o papel da ética protestante — que “a reforma intelectual e
moral (isto é, “religiosa”) de alcance popular do mundo moderno se deu em dois
tempos: no primeiro, com a difusão dos princípios da Revolução Francesa, no
segundo com a difusão de uma série de conceitos extraídos da filosofia da
práxis” (idem: 39).
Em suma, a partir da primeira e mais abrangente lente de
análise com que afronta a questão relativa às origens da “era
do Risorgimento” (e, a nosso juízo, forjando categorias universais para o
entendimento de passagens de época como a que estamos examinando no presente
ensaio), Gramsci faz ver que as mudanças moleculares disparadas na península
italiana eram reconduzíveis ao processo histórico mais amplo no qual a Itália
estava inserida, justamente aquele por força do qual o conjunto do sistema
europeu se transformava, notadamente sob a influência da revolução francesa.
Mas, completando essa perspectiva com genialidade, a tradutibilidade desse nexo
histórico internacional no âmbito italiano era indissociável dos eventos
internos da Itália e das forças que nela se localizavam.
À míngua de um evento revolucionário, a investigação do modo
como se deu a tradutibilidade, no âmbito interno, desse nexo histórico mais
amplo e que conectava a Itália à reforma intelectual e moral de alcance popular
do mundo moderno, conduz Gramsci ao tema do transformismo, uma das formas
históricas da revolução passiva e expressão concreta da condução hegemônica do
processo do Risorgimento. A passagem à modernidade política e econômica
sem uma revolução, isto é, sem ruptura, com a preservação de estruturas, tal
como ocorrera não só na Itália como também na Alemanha ou na Inglaterra por
meio da “fusão entre o velho e o novo” (2014: 84), envolveria, portanto, como
elementos centrais, as ideias de hegemonia e direção (em oposição adomínio
direto, baseado na força).
O ponto essencial, parece-nos, reside na sensível análise
que Gramsci desenvolverá a fim de explicitar o mecanismo pelo qual a direção
política hegemônica é obtida e mantida (e por isso mesmo disputada) no processo
de revolução passiva. A esse propósito, não deixa de ser bastante provocativa e
instigante a comparação que o par conceitual domínio diretox direção
intelectual em Gramsci suscita com o par Macht x Herrschaft (poder
x dominação) em Weber. Tal cotejo nos permitirá destacar alguns pontos
fundamentais da construção gramsciana acerca dos temas da hegemonia e
da revolução passiva que nos parecem produtivos na análise de
transformações como as que observamos no campo da Administração Pública e do
direito no Brasil dos anos 1990.
Se em Weber o conceito de Macht (poder) supõe “a
possibilidade de constranger outras pessoas a moldar seu comportamento em
função de sua [a do detentor do poder] própria vontade” (Weber, 2015: 44),
revestindo-se assim de um componente de força ou submissão assimilável ao que
Gramsci identifica como domínio direto, já o conceito weberiano
de Herrschaft (dominação) nos leva, no âmbito dessa comparação, a
nuances mais ricas em termos de possibilidades interpretativas. Segundo Weber,
a dominação (Herrschaft) em virtude de uma autoridade é aquela que se “apoia
única e exclusivamente sobre um dever de obediência, ao qual se faz apelo
independentemente de qualquer motivação ou interesse” (Weber, 2015: 44). Fixada
essa característica essencial, a manutenção de uma relação de dominação
fulcrada na obediência, segundo Weber, “é tributária no mais alto grau que se
possa imaginar da autojustificação por meio da invocação de princípios de
legitimação” (idem: 60). Entre tais princípios, como é sabido, Weber dedicará
especial atenção àqueles subjacentes ao tipo de dominação que identificará como
legal-racional, dos quais a burocratização representa uma das feições mais
marcantes e concretas.
Quanto ao ponto, sem aprofundar mais a incursão no conceito
weberiano sob comento, para os fins da comparação que aqui fazemos importa
reter essencialmente o que vai contido na observação de Sintomer a propósito da
dominação na sociologia política de Weber: “a passagem de uma relação de poder
a uma relação de dominação política implica uma dupla mutação: a influência
recíproca [...] exercida pelos indivíduos e os grupos uns sobre os outros se
cristaliza (em geral institucionalmente) em uma assimetria rígida que permite
uma relação estritamente de comando/obediência; ao mesmo tempo, uma relação de
fato se torna uma relação simbólica” (Sintomer, 2015: 22).
É justamente em cotejo com essa perspectiva que as noções de
hegemonia e direção política em Gramsci apresentam um interesse particular. Com
efeito, quanto ao ponto sob exame, o aspecto mais notável da construção
gramsciana acerca do tema da revolução passiva como interpretação da era
do Risorgimento — aplicável, como dirá o próprio Gramsci, a “qualquer
época complexa de transformações históricas” (Gramsci, 2014: 331) — reside
exatamente no caráter eminentemente instável e aberto da sua direção
política que, para construir-se, manter-se e desenvolver-se, é
constantemente testada em sua capacidade de ampliação, isto é, de assimilação
das transformações moleculares.
Assim, afirmará, “torna-se claro que pode e deve haver uma
atividade hegemônica mesmo antes da ida ao poder e que não se deve contar
apenas com a força material que o poder confere para exercer uma direção
eficaz” (Gramsci, 2014: 63). Não há aqui, portanto, uma dominação que se
institucionaliza e cristaliza tout court. Pelo contrário, a condição da
condução hegemônica reside na capacidade de uma constante ampliação do Estado
num movimento cujo andamento e evolver dialético dependem também das forças da
antítese.
Parece-nos possível, pois, concluir que há aí uma chave
relevante para que se compreenda, como noticia Giuseppe Vacca (2012), a ousada
(naquelas circunstâncias) tomada de posição de Gramsci no sentido de apontar a
Constituinte como palco relevante para a disputa hegemônica na Itália dos anos
1930, residindo naquele processo, a um só tempo, não só a possibilidade de
reaglutinar e reanimar a luta operária como também a de, naquela sede,
tensionar e testar a capacidade de ampliação da classe dirigente, legando-nos
assim um exemplo concreto de como um processo clássico de gênese do direito,
como o é o processo constituinte, fora capaz de mobilizar fortemente a ideia de
revolução passiva e de evidenciar o seu caráter disputado e aberto.
A esse propósito, há ainda um ponto, aqui, em que, guardadas
as devidas proporções, ahegemonia em sentido gramsciano e a noção
weberiana de dominação estabelecem um diálogo produtivo do ponto de vista
interpretativo. Como visto acima, a dominação moderna, fulcrada na obediência a
um ordenamento legal-racional, é, para Weber, dependente em altíssimo grau de
sua capacidade de autojustificação, uma capacidade essencialmente
dependente dos princípios de legitimação em que se baseia. Como demonstram
Boltanski e Chiapello (1999), reside exatamente no elemento de autojustificação
a chave para, no âmbito da sociologia weberiana — e o Weber mais presente nessa
interpretação é evidentemente o da Ética protestante —, compreender
que a estabilização de um sistema de ordem baseado na dominação legal-racional
(e que se mostre funcional ao desenvolvimento do capitalismo) é
fundamentalmente dependente da maneira como os indivíduos se orientam em face
dele, o que vale dizer, radica em um componente ético-moral.
É justamente por este flanco que, em diálogo com Weber e
sobretudo a partir dele, autores como Boltanski e Chiapello poderão, diante da
emergência nos anos 1970/90 de um “novo espírito” do capitalismo, isto é, à
vista de transformações que convocam uma nova orientação em face de um sistema
de ordem, discutir a possibilidade de que o direito e suas instituições se
tornem instrumentos de desafio e teste à capacidade (e ao imperativo) de
justificação (épreuves de justification) do capitalismo. Em linha semelhante,
abordando a questão a partir do elemento de autojustificação como aspecto chave
para a obtenção do consentimento ou da obediência, autores como Duran (2010)
poderão observar, também a partir de uma leitura crítica de Weber, como as
transformações que afetaram a tríade Estado-Direito-Burocracia em escala global
nos anos 1970/90 admitem uma leitura em chave positiva acerca das
possibilidades de enfrentar o tema da legitimaçãocomo um problema aberto e
suscetível de uma abordagem democratizante a partir de um viés
consequencialista.
Fechando esse longo paralelo, ainda explorando o rendimento
interpretativo que pode surtir a comparação, cabe retornar a Gramsci e observar
que, se em Weber a condição para a estabilização da ordem e afirmação
de uma dominação legítima pressupõe um sistema de orientações em face dela e
assenta na exigência de autojustificação, no pensamento gramsciano
a instabilidade intrínseca à ordem vem justamente do fato de que a
disputa pela hegemonia e sua conservação envolvem, como visto acima, um desafio
permanente à capacidade de ampliação, isto é, de absorção das mudanças
moleculares e de expansão e incorporação de novos interesses, o que, em lugar
de estabelecer um horizonte de cristalização material e simbólica à direção
política das transformações, acaba por atribuir ao transformismo, pela via da
revolução passiva, uma valência eminentemente aberta a um processo dialético.
A descrição desse movimento de ampliação como
processo eminentemente instável e aberto é retomada por Gramsci em uma nova
apreciação do tema do jacobinismo,
com notas interessantes que a diferenciam da maneira pela qual, tal como
destacamos no tópico anterior, a linguagem jurídico-política da revolução
francesa fora encarada nos escritos de juventude.
Na sua reflexão madura, analisando o processo revolucionário
francês, Gramsci irá afirmar que, a partir do momento em que a burguesia se
concebe como grupo hegemônico de todas as forças populares, teria sido
justamente a ação dos jacobinos a força impeditiva de que aquela nova elite não
se interessasse unicamente por reformas estritamente corporativas. Isso teria
sido possível porque, afirma Gramsci, os jacobinos “representavam as
necessidades [...] de todos os grupos nacionais que deviam ser assimilados ao
grupo fundamental existente” (Gramsci, 2014: 80), pondo à prova a capacidade de
ampliação — na qual a “linguagem jurídico-política” (idem: 80) jacobina ocupava
um lugar central — do Estado burguês.
Postulamos que, nesse momento de sua reflexão, Gramsci deixa
pistas para que se entreveja um papel relevante para o direito no movimento de
ampliação que pode dar à revolução passiva um andamento em chave positiva. É
nessa chave, aliás, que acreditamos deva ser lida a aposta de Gramsci, durante
os anos 1930 na Itália, na Constituinte, tal como revelado por Vacca (2012).
Quanto ao ponto, como observa argutamente Rezende de Carvalho, “a proposta da
Constituinte traduz o afastamento de Gramsci de uma concepção de democracia
como ‘fase intermediária’ da luta pelo socialismo, identificando-a, antes, como
caminho progressivo e ininterrupto de universalização do mundo dos direitos e
das liberdades [...] É possível identificar a sugestão de que Gramsci terá
descartado o momento ‘Maquiavel’, isto é, a organização de uma revolução
operária contra o fascismo ou, em outros contextos, de uma revolução
nacional-popular que conduzissem diretamente ao socialismo ou ao comunismo, sem
qualquer diálogo com o tema da democracia política” (Rezende de Carvalho, 2012:
26).
O lugar de produção e tomada de consciência dos novos
interesses, isto é, dos interesses que põem à prova a capacidade de ampliação e
a hegemonia das elites, é o ponto a partir do qual, como observa Werneck
Vianna, Gramsci “inverte” a Sittlichkeit hegeliana, de modo que “a estatalidade
não deve provir ‘de cima’, mas da sociedade [...] e como criação espontânea
dela” (Werneck Vianna, 2004b: 84). O caráter eminentemente aberto e dialético
desse processo – tendo em vista que o Estado se teria instituído em consciência
da ordem burguesa – adviria de uma constante contraposição entre o esforço de
estatalização por cima da vida social e os novos interesses surgidos no âmbito
estrutural e oriundos da inscrição de seus portadores no mundo da produção,
naquela que representa uma apropriação propriamente gramsciana do componente
ético-moral como motor de transformações.
Quanto ao ponto, deve-se creditar a Werneck Vianna (2004a) a
demonstração do potencial heurístico da noção gramsciana de revolução passiva
para explicar o andamento do processo de mudança-conservação
que constitui a marca de nosso processo de modernização “pelo alto”. Mas, para
além disso, também somos tributários daquela lição no que concerne à
possibilidade de interpretação da revolução passiva — naquilo que Werneck Vianna
designa como o eixo Risorgimento-americanismo — como um “movimento
originado imediatamente em torno da estrutura” (Werneck Vianna, 2004b: 97).
Acerca deste último ponto, isto é, a propósito do ângulo de
leitura que nos propõe Werneck Vianna, dirá Rezende de Carvalho, em perfeita
síntese, que, nessa chave, o desenlace da revolução passiva não será “o de uma
revolução nacional-popular operada por um ator capaz de completar a obra
republicana de Maquiavel” (Rezende de Carvalho, 2004:14). Ao contrário, como
bem observará Rezende de Carvalho, o que Werneck Vianna nos sugere como chave
de leitura do pensamento gramsciano assenta em que, “em direção oposta [...] a
descoberta gramsciana do americanismo — ou, nos termos do autor, ‘o
eixo Risorgimento-americanismo’ — mantém a revolução passiva como um
problema e um processo em aberto, a depender da universalização da direção
política e ideológica do homem-coletivo, desse novíssimo ator que extrai sua
identidade das fábricas taylorizadas e do desenvolvimento das forças
produtivas” (idem: 15).
Por esse prisma, surge a possibilidade de se buscar
identificar e mapear as mudanças moleculares e de entender em que medida uma
intensa operação no plano superestrutural pode ser a elas responsiva, isto
porque, se “no curso da revolução passiva a imobilização política do ‘portador
da antítese” pode negar-lhe protagonismo [...], a sua imobilização não leva à
estagnação do processo de mudança, uma vez que o ator passaria a ser
representado como que veladamente pelos fatos” (Werneck Vianna, 2004b: 102).
Em um momento de intensa operação no plano superestrutural e
de franca mobilização do direito público como instrumento ou veículo daquelas
intervenções, como o foram os anos 1990 no Brasil, as noções acima constituem
um farol a partir do qual localizar a origem e o sentido de mudanças
moleculares que não se subsumem à tese reformista. Definitivamente, esta última
não contém nem resolve sua antítese, sendo este um cuidado que se torna
imperativo caso não se queira transformar a análise das reformas em “tranquila
teoria”.
3. Conclusão. Algumas linhas de investigação alternativas à narrativa hegemônica sobre as transformações dos anos 1990
Ainda que se possam nele reconhecer os ajustes
macroeconômico e fiscal como forças gravitacionais mais salientes, o conjunto
de intervenções na superestrutura institucional ao longo dos governos FHC é
extremamente amplo, tendo-se desdobrado em diversas frentes. Trata-se, como
vimos insistindo, de um conjunto de investidas políticas na superestrutura
institucional em relação às quais a reorganização da Administração Pública e a
(tentativa de) reconfiguração do direito público naqueles anos ostentam um
forte vínculo. Seja como for, um inventário representativo desse conjunto de
alterações não pode deixar de incluir as inúmeras investidas da coalizão
reformista sobre o texto constitucional, do que são exemplo, apenas para ficar
na reorganização do aparelho administrativo e de algumas regras de direito
público sobre o funcionamento da Administração Pública, as Emendas
Constitucionais nº 5/95, 6/95, 8/95, 9/95, 19/98 e 20/98.
Outro forte eixo é constituído por iniciativas que se ligam
ao redesenho das fronteiras entre os domínios econômico e social, movimento
este associado à tentativa de reposicionamento do Estado naqueles dois campos.
Nesse terreno, os serviços públicos tematizam de forma emblemática esse
conjunto de mudanças, na medida em que, com a franca retirada do Estado do
papel de prestador direto, tais serviços foram objeto de uma regulamentação —
motivada pela promoção da atratividade econômica, mas que não podia descurar
dos ditames constitucionais relativos à universalidade dos serviços e aos seus
requisitos mínimos — que acabou equilibrando-se numa delicada fronteira entre
os interesses público e privado, bastante aberta, aliás, ao evolver das
disputas em torno dos mecanismos de solidarização social historicamente ligados
à prestação dos serviços públicos.
Constituem exemplos emblemáticos desse último conjunto de
intervenções a edição da Lei nº 8987/95 — que regula a concessão e a prestação
de serviços públicos e cuja edição tornou-se necessária e foi fortemente
impactada pela agenda de privatizações — e as Leis Federais nº 9472/97 e
9247/96 que instituíram, por exemplo, a sistemática de regulação de serviços
públicos de telecomunicações e energia elétrica, entre outros.
A questão da regulação, em si mesma, também é representativa
de um outro conjunto de intervenções que guardam relação mas não se subsumem à
temática dos serviços públicos — até porque também foram remetidas à agenda
regulatória atividades econômicas como a exploração de petróleo, por exemplo,
ou a prestação de serviços de saúde complementar, através das Leis 9478/97 e
9961/00. Tal conjunto de intervenções poderia ser agrupado em torno da
tentativa, também supostamente funcional a uma dinâmica de mercado, de
autonomização de determinadas esferas de decisão da administração pública e de
sua subordinação a novos paradigmas de controle de viés acentuadamente
tecnocrático, bastante impactantes, aliás, para a lógica própria do direito
administrativo.
É a este leque de fenômenos que um conjunto cada vez mais
crescente e penetrante de análises tem associado diagnósticos como os de “fuga
do direito administrativo”, “crise do serviço público” e “superdeterminação
econômica do direito”. Também se encontra associado a este conjunto de
fenômenos o vaticínio — bastante simplório na interpretação do legado ibérico e
incrivelmente cândido na compreensão de seu significado em relação às possibilidades
de democratização da administração pública com base na suposta libertação (dos
controles republicanos inclusive) de um “público não estatal” — do fim do “mito
da supremacia do interesse público”.
Postulamos que, para escapar de um certo fatalismo nesse
conjunto de interpretações, é preciso recuar ao momento chave para a
compreensão das disputas que estão em jogo na reforma administrativa, mas que
evidentemente não se iniciam nem se resolvem nela. Este momento chave é o
da transição democrática, de maneira que, a partir dele e dos temas que
lhe são essenciais, é que se torna possível identificar as mudanças moleculares
que estavam em curso muito antes da vitória eleitoral da coalizão reformista.
O mapeamento destas mudanças é relevante, inclusive, para se
entender o modo como a retórica reformista busca nomeá-las e interpretá-las, o
que deve ser lido como parte inextricável do esforço de, buscando subsumir a
antítese na tese, dirigir politicamente a mudança, o que, efetivamente, não
neutralizou aquelas forças nem paralisou seu movimento. Superar este movimento
hegemônico de nomeação das mudanças, presente na retórica reformista, implica,
antes de mais nada, reconhecer que, na realidade, a eracom que nos
defrontávamos nos anos 1990 correspondia, tout court, à era da
democratização progressiva dos institutos entronizados em 1988.
Nesse registro, recuperar o nexo histórico global naquele
momento significa, sem ignorar as transformações por que passava o capitalismo,
reconhecer, por exemplo, o peso e a importância da redemocratização do mundo
ibérico, das Constituições espanhola de 1978 e portuguesa de 1976 (esta última
sabidamente uma inspiração para o texto brasileiro), da ascensão do
neoconstitucionalismo e do pós-positivismo (Werneck Vianna, 2015a). As reformas
dos 1990 não surgem, portanto, como funcional adaptação às transformações do
capitalismo global nem como pura resolução de um problema de governabilidade,
só sendo, antes disso, inteligíveis em função da maneira como se relacionam com
o processo anterior da transição à democracia, seja buscando — frequentemente
sem êxito — bloquear determinadas forças ali liberadas, seja ainda, consciente
ou inconscientemente, potencializando-as ou empurrando-as para novos caminhos.
Com este enfoque, pode-se pensar as mudanças do direito
público a partir dos anos 1990 em outra chave que não apenas a da “fuga do
direito administrativo” ou da “superdeterminação econômica do direito”. Pode-se
pensá-las, alternativamente, na chave: i. do surgimento de novas formas de legitimação;
ii. do retorno, com força, do consequencialismo e do pragmatismo; iii. da
aproximação, também no campo do direito administrativo, entre as culturas
da common law e romanística; iv. do reencontro do direito
administrativo com suas origens e tradição próprias, qual seja, a de um ramo do
direito forjado a partir da resolução de cases e do que resulta, no Brasil, a
construção infralegal de diversos institutos tão originais quanto socialmente
arraigados nos campos da responsabilização do Estado ou da prestação de serviços
públicos.
Notas
[1] Registramos nosso reconhecimento e dedicamos o presente
ensaio a Luiz Werneck Vianna, cuja obra nos mostrou caminhos fundamentais não
só para a leitura de Gramsci como também para, a partir dela, se pensar de
forma inovadora e crítica o papel do direito e de suas instituições na
democratização.
[2] Há diversas outras referências esparsas, em especial no
Caderno miscelâneo n. 15.
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