28/7/11

Cómo cambiar la Constitución en Chile

 
Son tantos los obstáculos que se presentan, que dentro de la “legalidad” es una tarea casi imposible para canalizar las aspiraciones populares. En Venezuela diríamos que, implementar esta idea “es más difícil que matar un burro a pellizcos.”

Fernando Muñoz
Una demanda importante del movimiento estudiantil, tanto secundario como universitario, es reemplazar la Constitución que nos rige por una nueva. La misma expectativa figuraba en las plataformas de tres de las cuatro candidaturas presidenciales en la última elección.

Dada la importancia de esta demanda, es conveniente preguntarse lo siguiente: ¿qué significa cambiar la Constitución? ¿Y cómo puede hacerse? Esta columna explica lo difícil que es y por qué en última instancia es innecesario.
Cuando hablamos de la Constitución nos referimos a un texto jurídico que contiene los principios y reglas fundamentales de nuestra institucionalidad. Este texto se divide en quince capítulos, unidades temáticamente organizadas, uno de los cuales versa precisamente sobre los mecanismos para reformar la misma Constitución. Así, el Capítulo XV establece que la modificación de la Constitución ha de seguir los mismos procedimientos establecidos para la tramitación de una ley: el Presidente o cualquier parlamentario (éstos, con diversas restricciones en cuanto a las materias que pueden proponer se reformen) presenta un proyecto de reforma, el cual ha de ser aprobado por ambas Cámaras y firmado por el Presidente.
Podemos dejar de ver la Constitución como un texto jurídico y verla como un programa político, económico y social delineado en dicho texto jurídico, pero implementado y perfeccionado en sus leyes complementarias. La Ley de Matrimonio Civil, el Código Laboral, la Ley de Defensa del Consumidor, son todas leyes cuya reforma exige tan sólo el voto favorable de la mayoría de los senadores y diputados presentes en la sala al momento de la votación.
Hay dos importantes características de este proceso que debemos tener presente: sus quórums de aprobación, y la posibilidad (o, más bien, la imposibilidad) del plebiscito. Para aprobar una modificación de la Constitución se requiere el voto favorable de tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio: 72 diputados (de 120), y 23 senadores (de 38). Ciertos capítulos de la Constitución, sin embargo, requieren un quórum aún más alto. Modificar los Capítulos I (Bases de la Institucionalidad), III (Derechos y Deberes Constitucionales), VIII (Tribunal Constitucional), XI (Fuerzas Armadas), XII (Consejo de Seguridad Nacional), y XV (Reforma Constitucional) requiere el voto favorable de dos tercios de ambas Cámaras: es decir, 80 diputados y 25 senadores. A efectos de las demandas progresistas los Capítulos I y III son particularmente importantes, por lo que todo indica que dicho sector debiera aspirar a contar con el quórum más alto, esto es dos tercios.
¿Podríamos saltarnos estos altos quórums convocando a un plebiscito? No. En materia constitucional, nuestra Constitución sólo establece la posibilidad de hacer plebiscitos en el caso en que haya discrepancias entre el Presidente y dos tercios del Congreso, con lo que volvemos a la necesidad de contar con suficientes votos parlamentarios. Así, en la eventualidad de que en el próximo Congreso haya suficientes votos para modificar la Constitución (en el actual no los hay), y que el Presidente que suceda a Piñera se oponga a esta iniciativa y ejerza su facultad de veto, se necesitarían dos tercios de los parlamentarios en ejercicio para insistir en dicha reforma. En ese caso, o en el caso que el Presidente introduzca cambios en la reforma y dos tercios de ambas Cámaras insistan en el texto original, el Presidente podrá convocar a un plebiscito. No hay ninguna otra posibilidad de hacer un plebiscito en materia constitucional; algo que la Contraloría y el Tribunal Constitucional están encargados de hacer respetar.
En términos concretos, esto significa que para hacer una reforma constitucional que no esté negociada con los diputados y senadores de derecha hay que haberlos derrotado previamente en las elecciones parlamentarias. En el caso del Senado, que se renueva por mitades cada cuatro años, esto es particularmente difícil dado que nueve senadores de derecha seguirán en sus escaños hasta el año 2018. Asumiendo que los nueve senadores de la Concertación que duran hasta el 2018 estén a favor de cambiar la Constitución, eso significa que en la elección parlamentaria del 2013 las fuerzas políticas que deseen cambiar la Constitución deben sacar 80 diputados y no menos de 16 senadores. Debido al sistema binominal, eso exige que todas las fuerzas progresistas compitan en una única lista que saque el doble de votos que la lista de la derecha en al menos veinte distritos (diputados) y doce circunscripciones (senadores). En resumen, para poder cambiar la Constitución el 2014 las fuerzas progresistas necesitan sacar veinte doblajes de diputados y doce doblajes de senadores en las elecciones de 2013, e impedir que la derecha doble en ningún distrito ni circunscripción.
¿Existen otras vías para modificar la Constitución? ¿Existe, por ejemplo, la posibilidad de convocar a una asamblea constitucional? La respuesta es muy simple: no. La única forma jurídicamente válida de modificar la Constitución es mediante el proceso previsto en la Constitución misma. Todo otro mecanismo equivaldría a violar la Constitución, con todo el simbolismo y las consecuencias que ello implica.
Ahora bien, hay que tener presente que todas estas consideraciones versan sobre la posibilidad de modificar la Constitución, lo cual es distinto de reemplazar la Constitución. Modificar consiste en alterar el texto existente mediante los mecanismos previstos para ello por el mismo texto. Reemplazar la Constitución es más radical: es declarar inválido el texto vigente y dictar uno nuevo de cero. Es destruir abiertamente la institucionalidad existente. Por supuesto, eso no se hace gratis. Ante esa eventualidad la derecha recurriría a la Contraloría y al Tribunal Constitucional, organismos encargados de velar por el cumplimiento de la legalidad. Los militares probablemente harían también sentir su opinión.
Ahora bien, importantes teóricos de la política y del constitucionalismo han manifestado que tal acto de “insurgencia constitucional”, para utilizar un término de Antonio Negri, es siempre legítimo (aun cuando sea ilegal) dado que el pueblo es el titular del poder constituyente. El problema es que para que algo así ocurra deben darse las condiciones políticas adecuadas. Esto ha ocurrido en Chile sólo en 1833, 1925, y 1973-1980. El primer caso fue el resultado de una guerra civil, el segundo del quiebre de la institucionalidad política debido a un conflicto entre el Presidente y el Congreso (involucramiento militar de por medio), y el tercero como consecuencia de un golpe de Estado. Pero, en última instancia, en ninguno de estos casos el pueblo tuvo la posibilidad de expresar directamente su voluntad, y de repetirse hoy lo más probable es que el resultado sería el mismo. No olvidemos que cuando se suspende la legalidad, no suele primar la legitimidad sino la fuerza; y más específicamente, la fuerza militar, la cual no suele ser particularmente progresista. Así y todo, es poco probable que alguno de esos escenarios se dé hoy en día.
En fin, ¿significa todo esto que estamos condenados a vivir bajo una Constitución neoliberal? No necesariamente. En primer lugar, siempre está la posibilidad de ganar elecciones. La Constitución de 1980 y sus leyes complementarias nos ponen las cosas cuesta arriba debido al sistema binominal; por lo mismo, se requiere el esfuerzo y sacrificio desinteresado de todos los sectores progresistas.
En segundo lugar, podemos dejar de ver la Constitución como un texto jurídico y verla como un programa político, económico y social delineado en dicho texto jurídico, pero implementado y perfeccionado en sus leyes complementarias. La Ley de Matrimonio Civil, el Código Laboral, la Ley de Defensa del Consumidor, son todas leyes cuya reforma exige tan sólo el voto favorable de la mayoría de los senadores y diputados presentes en la sala al momento de la votación. La Ley General de Educación, entre otras leyes orgánicas constitucionales, requiere el voto favorable de cuatro séptimos de los parlamentarios en ejercicio; esto es, 69 diputados y 21 senadores. Obtener estos quórums es más fácil que sacar los 80 diputados y 25 senadores necesarios para modificar la Constitución. Es, además, más efectivo. Como todo buen constitucionalista sabe, una Constitución admite múltiples interpretaciones, y por ello terminan siendo las leyes las que configuran de manera específica las instituciones políticas, sociales y económicas. Las leyes interpretan y aplican la Constitución. Por eso, si me preguntan mi opinión como constitucionalista, diría que prefiero tener buenas leyes a tener una buena Constitución.
El problema, en todo caso, sigue siendo uno de mayorías. Para cambiar las leyes se necesitan mayorías parlamentarias y, a menudo, el respaldo del Presidente; el único que puede presentar ciertos proyectos de ley. Tener a la ciudadanía movilizada es un gran mérito, pero las ansias de cambio sólo podrán tener resultados efectivos y exitosos si esa movilización se traduce en mayorías electorales y parlamentarias. No haber contado con dichas mayorías es, al fin y al cabo, el gran drama histórico de la Unidad Popular.
Fernando Muñoz  es profesor de la Universidad Austral. Editor de http://www.redseca.cl
Fuente:
http://www.elmostrador.cl/opinion/2011/07/28/como-cambiar-la-constitucion/